荐读 | 罗敏等:边疆民族地区农村治理能力现代化(5)

图1 边疆民族地区农村公共服务合作供给模式

(三)以信任为基础，构建互信共生的边疆公共安全保障制度

人们需要充分认识“一个统治制度的合法性，是以被统治者对合法性的信任为尺度的”。在高度不确定性和高度复杂性的现代社会，国际社会面临着前所未有的挑战，国内安全形势的综合性、复杂性、多变性也日益凸显。由于边疆民族地区多元民族文化的差异、宗教信仰的迥异、风俗习惯的各异，加之与东部沿海发达地区的贫富差距，以及国内外分裂分子的破坏，导致了边疆民族地区国家认同、政治认同文化认同、民族认同的“信任危机”。因此，以信任为基础的国家认同、政治认同、文化认同、民族认同是边疆公共安全得以保障的关键。首先，以信任为基础，探寻不同文化、不同民族、不同宗教的共生、合作、可持续公共安全，探讨建立边疆民族地区安全与合作新架构。一是要筑牢政治安全信任基础，加强边疆民族地区与周边国家互信共生的制度建设;二是积极倡导共生、互信、合作、可持续的公共安全观，加强网络安全合作，为边疆民族地区提供更优质的公共安全产品;三是坚持以政治互信的方式，妥善处理好边疆民族地区与周边国家的关系，共同维护好边疆地区的和平与稳定。其次，要构建边疆民族地区互信共生的公共安全保障制度。制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至走向反面。一方面，我们可以借鉴国外有效应对公共安全的模式，诸如“强总统、大协调”的美国模式、“大总统、大安全”的俄罗斯模式、“强内阁、大安全”的日本模式等，探索中国边疆公共安全治理的新模式;另一方面，建立边疆公共安全法制评估制度，建设公共安全防范关键技术示范基地，增强公共安全技术人才储备，强化“专家库”“人才库”和“资源库”的建设。最后，鼓励社会公民积极加入维护边疆民族地区公共安全的阵营。以奥斯特罗姆为代表的新公共服务学派提出公众参与理论的民主理想是，通过对公民事务的广泛参与，能确保个人利益和集体利益不断得到当局者的倾听和关注。公众的参与不仅有利于解决边疆农村社会的冲突与矛盾，还有利于建立民族与民族之间的信任关系，从而有效地促进了边疆民族地区互信共生的关系，维护了边疆民族地区的和谐与稳定。

(四)以法治为前提，构建互依共生的边疆公共生态法治意识

意识是行为哲学的核心问题。也就是说，人的行为是意识的具体表现。边疆民族地区农民的公共生态意识培养，必须要改变其传统的思想观念和价值理念，要把生态知识和生态要求作为其日常行为的规范。一方面全面依法治国的前提背景下，法治手段不仅是形成法治意识的一个重要手段，还是形成规矩意识的一个重要手段。用法治思维立规矩，建立行之有效的村规民约，加强边疆民族地区农村生活陋习的改变，规范生活“三废”的排放，构建互依共生的边疆生态环境。另一方面政府可以从提升边疆农民生态法治意识教育水平，培养边疆农民积极参与生态实践的能力，完善边疆生态相关法律制度的全面建设以及借鉴国内外先进的生态教育经验等多途径、多层面主导边疆农村生态法治意识的塑造。一是强化政府生态法治的主体责任，落实责任追究机制，进一步完善生态立法与执法，保障边疆生态保护有法可依、有法必依、违法必究的责任机制;二是加大政府的资金投入力度，鼓励社会资本的注入，建设好边疆民族地区农村公共基础设施，科学合理地处理废弃物和污染物，有效防范边疆生态进一步恶化;三是落实政府宣传和教育工作，加强生态文明建设、美丽中国建设、绿色发展等国家方针政策的宣传工作，发挥生态教育的重要作用，开设专门的生态教育课程，开展全民生态教育并通过多渠道、多样式进行生态知识的普及、传授，培养边疆农民的公共生态道德观念和公共生态法治意识。除了完善生态立法与执法、开展全民生态教育等途径外，还要不断发展和创新环境科学技术，支持并引导社会组织的生态公益活动，进一步提升人与自然互依共生的环境伦理道德观。

(五)以融合为目标，构建互融共生的边疆公共权力约束机制

公共权力是一把“双刃剑”，既可以为人类谋福祉，又可能损害公共利益及限制公民自由。“国家能力就是一种公共权力，作为一种被国家垄断的暴力，为了尽可能提高国家制定并实施政策和执法的能力，国家能力的行使中两种类型的权力交替使用:专断式权力和基础性权力。”从早期的以德制权、以礼限权，到近代的以权制权、非政府组织或第三部门力量约束公共权力，无疑都是国家能力行使过程中两种公权力交替使用的具体表现。由于边疆民族地区农村历史传统和社会发展的特殊性，使其还存留在神权、族权、教权等多种权力主体，各种权力主体代表着不同群体的价值取向和利益目标，势必造成权力的寻租及腐败。构建互融共生的边疆公共权力约束机制成为了边疆民族地区基层政府治疆理政的关键。首先，构建党政、行政、自治三重权力分工协作的边疆农村治理网络，搭建“一委一居一站”和多元社会组织参与的边疆农村组织架构，即基层党委领导、农村居民委员会自治、农村服务站综合服务、社会组织参与边疆农村治理，实现党务、居务、政务的相对分离，形成边疆农村党委决策、居委会和社会组织监督的运行机制。其次，在承认边疆民族地区传统的神权、族权、教权的同时，要充分发挥公共权力行使的民主意识，协调处理好民族认同和国家认同，将可能出现的“对立冲突”的思维转变为“互融共生”的价值理念。一是完善“因俗制宜”和“礼法结合”传统的边疆农村治理方式，注重“法治”胜于“人治”的边疆民族地区农村治理理念，建立权力清单制度，将权力装进制度的笼子里;二是从源头上斩断公共权力与私利之间的脐带，推行边疆农村政务信息公开，建立健全政务信息公开制度，确保政务信息公开的可信性和真实性;三是明确权责，建立权力行使终身追究机制，加强行政人员行政伦理道德的教育，保证其“能用权、会用权、善用权”。最后，建立第三方监督机构和第三方评估机构，培育非政府组织或者第三部门对公共权力约束，加强边疆民族地区社会自治的建设。目前，由于边疆农村自治所需的各种条件需由边疆基层政府来提供，基层政府依然是决策主体，社会组织的参与较少，这也是政府简政放权需要努力的重要方向。正如法默尔所言，“共同体必须自主决策，尽管到目前为止决策还是别人在做…”，然而，这些自主决策都是阶段性或者过渡性的举措，“共同体”式的决策模式必须建立起政府、社会与市场的合作治理体系，才能真正通向边疆农村自治的彼岸，推进多民族的互融共生。

文章来源：《治理研究》 网址: http://www.zlyjzz.cn/zonghexinwen/2020/1013/743.html