荐读 | 罗敏等:边疆民族地区农村治理能力现代化(4)

(五)公共权力结构的多元化

农村权力结构是村政的核心，对农村社会的可持续发展具有深远的影响。我国农村权力结构历经了“县政绅治”“政社合一”与“乡政村治”等三个重要阶段。当前，边疆民族地区农村权力结构的多元化部分满足了农民多样化的需求，从某种意义上来说，它促进了边疆农村经济和基层民主的发展，但同时，它也增加了边疆民族地区农村社会多元化公共权力整合的难度。由于边疆民族地区历史传统和现实发展的特殊性，使其拥有着宗教、宗族、村民委员会等多元权力结构主体，一方面不同的权力主体各自拥有各自不同的利益取向和价值目标，其代表的是各自的利益群体，另一方面村民委员会往往扮演着“召集人”的角色，权力运作一旦不合理，势必造成多头治理、权责不清、效率不高等“九龙治水”现象的发生。边疆农村基层权力结构的多元化，使得边疆基层腐败问题多层次、跨领域、广覆盖，表现形式隐蔽化、智能化、多样化，这种边疆基层权力的异化、悬浮、黑帮化现象，势必导致边疆农村基层治理能力现代化的威胁度增加。一般认为，多元化公共权力的结构似“金字塔”，边疆农村权力的结构也不例外，越往上其权力制约性就越小，加之信息的不对称以及监管的不到位使得公共权力“黑箱经营”时有发生，成为了边疆民族地区农村治理能力现代化最棘手的现实困境之一。

四、边疆民族地区农村治理能力现代化的路径选择

边疆民族地区农村治理能力现代化是国家治理能力现代化的应有之义。它是边疆农村治理主体素质与时俱进的提高，以适合新时期边疆农村社会发展的需要治理状态，即边疆农村“善治”状态。共生理论中的互利理念、互惠理念、互信理念、互依理念以及互融理念，从不同层面揭示了边疆农村共生治理的本质内涵。

(一)以利益为纽带，构建互利共生的边疆公共资源开发格局

社会组织或社团型公益组织(包括慈善组织、民间智库，等)作为公民自愿组建并在民政部门备案的合法组织，在公民利益表达、谋求公共利益、协调公民利益关系、缓减社会纠纷和矛盾等方面发挥着举重轻重的作用。其中，社团型利益集团的结构使集团的领导人能了解其成员的意见，并动员其成员积极活动以支持某些特定政策。首先，构建以利益为纽带的“企业+农户+基地”互利共生边疆公共资源开发结构，即由企业投资和负责边疆公共资源开发的技术指导与技术创新，农户参与公共资源的开发“一线”工作，培育边疆公共资源开发与利用的孵化基地，形成良性运转的合作社开发模式，不仅可以有效地预防边疆公共资源的过度采挖和珍稀物种的灭绝，而且顺应了绿色发展和协调发展的时代发展要求和国家治理能力现代化的要求。其次，用制度规范边疆矿产资源的开发与利用、土地资源的流转与开发，进一步健全相关法律法规，规范濒危动植物利用和管理，协调好各方既得利益。另外，利用创新技术制作药物以替代动植物的药用价值，加大珍稀药材的栽培和养殖，以减少物种的灭绝。技术创新才是时代发展的必由之路，也是构建互利共生边疆公共资源开发格局的必经之路。最后，构建人与自然和谐共处的互利共生的格局。人类在注重自身利益获取的同时，也要强化可持续发展的理念，即任何形式的发展必须建立在社会、经济、人口、资源、环境、生活等各方面互相协调和共同发展的基础上，打造人与自然互利生存的“共生圈”。

(二)以合作为原则，构建互惠共生的边疆公共服务供给模式

边疆民族地区农村公共服务供给模式应以保障改善民生为核心，以满足农民需求为向导，以结构性改革为方向，以破除城乡二元化结构为目标。同时，逐步优化边疆民族地区农村公共服务供给的顶层设计，积极引入社会资本加入到边疆民族地区农村公共服务的供给，构建“政府主导、社会协同、市场推进、民众参与”的“一主多元”边疆民族地区农村公共服务多元且差异化的合作供给模式以提高社会的效率。正如当代西方著名政治学家罗伯特·D.帕特南(Robert D. Putnam)所说，社会资本是社会组织的特征，诸如信任、规范及网络，它们能够通过促进合作行为来提高社会的效率。以合作为原则，构建互惠共生的边疆公共服务供给模式，培育良好的边疆公共服务供给共生环境，是解决边疆农村公共服务供给主体单一、供给效率低下、供给资金短缺等问题的关键。首先，营造良好的边疆农村公共服务供给的共生环境，诸如政治环境、经济环境、社会环境等。在政府的有力推动下，吸引社会资本参与边疆农村公共服务的供给，搭建有利于非政府组织和边疆农民话语权的基层政府与农民协商合作平台，建立地方政府与私人组织、非政府组织的合作伙伴关系(如图1)。其次，明确政府的责权与行为是进一步推进边疆民族地区农村公共服务合作供给的前提和保障。根据边疆农村公共服务的需求和属性，授权并激励非政府组织参与某些领域的公共服务供给，为民间组织的发展提供良好的制度环境，发展互惠共生的公私合作模式、PPP模式。最后，引入市场准入机制和良性竞争机制，使得社会组织成为边疆农村公共服务供给的主体之一。另外，不仅要规范政府行为，增强政府行政透明度，建立政府与农民的互动回应机制，以提升政府的公信力，而且要给予私人组织、农民自治组织、非营利性组织等社会组织足够的发展空间，政府可以通过合同外包、委托代理等合作方式进行公开、公平、公正的招投标计划，由私人组织或者非政府组织提供农村教育、农村公共医疗卫生、农业科技知识的推广与普及等公共服务的供给，建立健全边疆民族地区基层政府对社会组织的全方位监督和评估考核机制，以此作为合同或委托延续和政府补贴的重要依据，从而有效地构建边疆农村互惠共生的公共服务供给模式。

文章来源：《治理研究》 网址: http://www.zlyjzz.cn/zonghexinwen/2020/1013/743.html