新时代深化文化事业单位法人治理结构改革的政(4)-治理研究

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新时代深化文化事业单位法人治理结构改革的政(4)

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最后，法人治理结构中的理事会与上级政府部门之间的关系。这里的上级政府，既包括上级宣传文化主管部门，也包括组织人事部门、财政部门、人力资源和社会保障部门等。目前，很多地方政府将是否设立法人治理结构作为对文化事业单位进行业绩考察的重要内容，这项改革主要源于上层的政策推动，文化事业单位自身改革的诉求和动力并不足。应该看到，在过去的投入机制、人事管理等制度体系未有改变的情况下，文化事业单位行使独立法人权力是不可能的。因此，怎样通过理事会制度实现政府与理事会、事业体制与法人治理制度的良性互补和互动，成为核心问题。

三、全面推进文化事业单位法人治理结构改革的对策措施

法人治理结构的完善是一项关系到公共文化服务各方面力量的系统性构造，其中涉及权力和资源的重新分配、政事关系的调整、社会参与度等一系列问题，仅仅依靠文化事业单位自身内部机制调整难以取得实质性拓展，因此需要内部治理和外部治理相结合，形成一系列的政策配套，才能形成高效的文化事业单位法人治理模式。当前，文化事业单位的法人治理结构正在探索和逐步完善过程之中，目前颁布的相关法律和文件仅针对这项改革提出原则性要求，如何建立有效的制度执行体系成为改革中的难点。今后应着力从以下几个方面推动此项改革的深化:

首先，加强顶层设计，推进新旧管理体制之间的衔接。法人治理结构改革推进困难的最大症结在于政事关系未理顺，政府职能转变不到位，因此，需要明确政府的角色定位。新公共管理理论认为，政府是掌舵的，而不是划桨的。其后的新公共服务理论认为，政府是服务的，而不是掌舵的。对于中国的情况而言，政府兼具掌舵与服务的功能，在推进国家文化治理的过程中，政府与文化事业单位之间由过去的垂直领导、直接参与决策向通过经费拨付、方向掌控、考核监督等方式进行外部管理转变。与在此基础上，实现“三化”，即去行政化、社会化、分权化。去行政化，即赋予事业单位自主权，推动治理主体从政府向理事会的转移、行政权力从政府向事业单位的下放;社会化，即引入社会力量和市场机制，形成多层次、多中心的治理模式;分权化，即形成决策、执行、监督相互分离与制衡的权力结构。英美等国政府对于文化机构都采取了间接管理的方式。例如，美国政府并不直接介入非营利性文化机构的事务，主要通过国家艺术基金会、国家人文基金会和国家博物馆图书馆学会对文化机构实施管理和赞助。英国政府于2000年根据《公共图书馆和博物馆法案》成立了“博物馆、图书馆和档案馆委员会”，主要从事顶层设计和战略规划。同时，通过地方图书馆理事会来间接管理图书馆事务，其职责是“促进英国地方政府提供的公共图书馆服务日臻完善，同时保证(地方)图书馆理事会监督当地图书馆职能的履行”。[9]这种组织架构既可以保证文化机构相对独立地运行，充分发挥理事会的功能，又能减少政府对文化机构的直接干预，集中精力从事宏观政策制定。建议我国在推进政事分开的过程中，将具体管理权限向行业协会让渡，行业协会下设理事会管理部门，对法人治理结构中的重大事项进行规范和决策，并对政府负责，有利于保证决策的专业性和客观公正性，实现有效治理。此外，根据我国国情，在实际操作中，可以通过实行举办部门、政府部门代表委派制，服务对象和其他有关方面代表实行推选制，文化事业单位负责人作为当然理事[10]的方式来解决。这样，政府对文化事业单位的宏观管理通过委派理事、政策引导、行为监督等方式来实现，推动政事关系由行政隶属关系向契约关系转变。

其次，强化外部治理，形成政策保障机制。当外部条件没有太大变化的情况下，仅依靠文化事业单位内部改革，是不可能真正产生成效的。从外部保障来看，政府需要出台配套政策，如推进人事制度、收入分配制度、社会保障、经费保障制度等等的改革，保证理事会在财务、干部人事等问题上切实发挥决策作用。此外，需要通过专门法律来明确法人治理的功能定位、权责范围和运行规范。国外文化机构法人治理结构运行较为顺畅的国家都有一个共同的经验，即立法先行。例如，1963 年，英国国会通过了《大英博物馆法》，明确大英博物馆理事会是大英博物馆的法人团体，授予理事会管理大英博物馆的权力。我国目前仅在一些法律中有相关法律条文对理事会制度做了原则性规定，对于某些核心问题缺乏细致而明晰的条款规定，并不足以为法人治理制度的实施提供强有力的支撑。很多省份和地区在公共文化服务立法方面先行先试，其中的一些条款在经过实践验证之后，可以为国家层面在法人治理结构方面的相关立法提供重要借鉴。

文章来源：《治理研究》网址: http://www.zlyjzz.cn/zonghexinwen/2020/1111/913.html