新时代深化文化事业单位法人治理结构改革的政(3)-治理研究

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新时代深化文化事业单位法人治理结构改革的政(3)

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二、当前我国文化事业单位法人治理结构的政策难点

中国的事业单位法人治理结构是对西方非营利性文化机构运行机制的一种借鉴，在其宗旨目标、基本理念、组织架构、运行模式上有诸多相同之处。在目标上，都是立足公共利益，满足民众公共文化需求，实现民众文化权利;在理念上，都是通过引入外部治理，实现文化机构开放式、社会化运营;在组织架构上，都以理事会制度为主体，形成决策、执行、监督三权分立;在运行上，都依照章程履责和管理。但不可否认的是，二者在文化传统、观念意识、制度体系、社会组织发育程度等方面，都存在较大差异，这种差异性本身也造成了中国文化事业单位法人治理结构的政策难点。例如，一般而言，西方非营利性文化机构的经费来源较为多元化，这些机构理事会的成员，或者是投资方代表，或者是长期关注此机构发展的社会贤达人士，有着较强的参与意愿，依靠个人力量和资源引入社会赞助、拓宽发展平台、提供发展建议、担任义工等方式，推动机构发展。但中国的理事会制度刚刚起步，公益性文化机构的理事会制度的一个基本前提，即是利益相关方的共同治理。中国的文化事业单位本身并非由社会力量投资兴办，而是依赖公共财政，[4]虽然在名义上为全民所有，从广义上看，财政投入的基本目标是保障公民文化权利的实现，因此理论上所有公民都属于利益相关方，但由于长期以来文化事业单位一直是作为一个相对自我内循环的系统运转，与社会群体和个人之间未产生直接关系，因此民众缺乏对文化事业的关注度，也未形成强烈的文化权利意识。同时，“理事”参与无薪无酬，亦无明确的荣誉赋予保障，还承担着决策失误的追责风险，难以保证其积极性。因此，需要逐渐强化公民意识，充分调动社会主体参与文化治理的热情，同时还需要形成激励机制，对于贡献较大、社会认可度高的理事授予荣誉、给予奖励。此外，我国的文化事业单位不同于非政府组织和非营利性组织，具体体现在，主要为政府投资，文化事业单位与政府之间有行政隶属关系，政府对事业单位行使管理权，要求其以公共利益为前提履行公共职责。基于此，无法对西方的文化机构理事会制度做简单的横向移植，需要根据国情进行审慎探索，对文化事业单位的法人治理结构做顶层设计。

就当前的发展现状而言，中国推行文化事业单位法人治理结构存在以下政策难点:

首先，不同政策系统之间的契合与衔接问题。法人治理结构作为一种新的机制，与政府主导的文化管理模式之间的关系如处理不当，就会出现双重管理主体的问题，变成传统事业体制和管理机制与现行法人治理结构的“两张皮”。例如，文化事业单位原来的运行机制与法人治理之间如何实现过渡?党管干部的原则与理事会任命本单位行政负责人之间应该如何协调?如何在引入社会力量、激发社会参与公共文化机构治理的同时，不影响该机构员工的积极性?理事会成员的遴选标准如何制订，如何兼顾理事会成员构成的多元性与专业性?等等。这些问题如果没有得到解决，就会变成“为设而设”，只采用形式上的组织架构，而实质上并未发挥决策作用，则最终理事会将会变成一个冗余机构，叠床架屋，人为增加机构运行的障碍。

其次，法人治理结构的职能定位亟须明确，重点是对理事会的基本性质、主要职能、成员构成、权利义务、议事规则等进行界定。根据各地各部门目前的探索，文化事业单位形成了不同的理事会类型。例如，从职能上划分，有决策型理事会和咨询型理事会;从理事会人员结构上划分，可分为内部人控制的理事会和以外部人为主的理事会;按照理事会行使监督权和执行权的比重程度，可分为监督型理事会和决策型理事会。[5]这就涉及对文化事业单位理事会基本性质进行界定。例如，理事会是议事机构、咨询机构，还是决策机构?各地做法不一。2012年，中央编办印发了《事业单位章程示范文本》，为事业单位建立理事会制度提供了基本规范框架，根据该文本，理事会是决策机构。同时，该示范文本还对理事的权利与义务、理事会与管理层的关系做了明确的界定，即:本单位管理层由行政负责人及其他主要管理人员组成，是理事会的执行机构。2017年3月15日第十二届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国民法总则》第八十九条规定:“事业单位法人设理事会的，除法律另有规定外，理事会为其决策机构。”这些要求在一些文化事业单位先行先试的实践中已经得到一定程度的贯彻。如《深圳图书馆理事会章程》规定，理事会是深圳图书馆的议事和决策机构，负责确定深圳图书馆的发展战略和发展规划，行使深圳图书馆重大事项议事权和决策权。[6]“议事”与“决策”的双重定位，使理事会的职能出现了一定程度的模糊性，有可能在某些事项上有决策权，而在有些问题上只有议事权，因此只能享有“不完全决策权”。[7]有学者认为，在“政事分开、管办分离”改革完成后，事业单位理事会的职能已不再仅限于一个咨询协商或监督机构，而应是事业单位的最高权力机构，也应是倾听社会不同利益呼声、维护本单位公益性目标的结构。[8]实际上，如果仅仅定位为咨询机构，则很容易使其角色职能虚置化。除此之外，目前国家在理事会的一些重要事项，如主要领导提名、财务预算决算等方面，并未形成统一的标准和权限规定，需要通过权威政策文件予以明确。

文章来源：《治理研究》网址: http://www.zlyjzz.cn/zonghexinwen/2020/1111/913.html