新时代深化文化事业单位法人治理结构改革的政(2)

政策发展期。2013年，党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要“明确不同文化事业单位功能定位，建立法人治理结构，完善绩效考核机制。推动公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等组建理事会，吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与管理”。2015年1月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》，提出“建立事业单位法人治理结构，推动公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等组建理事会，吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与管理，健全决策、执行和监督机制”。法人治理结构制度改革通过党的中央文件的形式在较高层级上得到了确认，意味着该项改革已经进入实质性推进阶段，并随着文化体制改革的深化在实践层面进行积极的应用和推广。

政策升华期。2017年3月1日正式实施的《公共文化服务保障法》第二十四条规定:“国家推动公共图书馆、博物馆、文化馆等公共文化设施管理单位根据其功能定位建立健全法人治理结构，吸收有关方面代表、专业人士和公众参与管理。”2017年11月刚刚颁布实施的《中华人民共和国公共图书馆法》中也将“建立健全法人治理结构”作为重要条文。至此，在文化事业单位建立法人治理结构作为一项基本文化制度固定下来，并通过国家立法的形式得到保障。

法人治理结构作为文化事业单位改革的重要举措，体现了我国文化体制改革从以增量改革为主到推动存量改革的转型。作为一项重要的制度安排和组织形式，法人治理结构改革涉及政府职能转变、政事关系及政社关系的重新定位、事业单位法人自主权的实现及公共职能的提升、公共治理场域的形成等一系列关键问题，体现了推进国家文化治理的必然要求。

首先，法人治理结构有利于实现国家治理体系和治理能力现代化的战略目标。法人治理结构的重心是“治理”，从“管理”到“治理”，意味着国家治理方式从以往依靠政府权威的一元管理向社会各阶层、各机构(包括公共机构和私人机构)共同合作的多元治理的转变。[2]文化事业单位法人治理结构通过体制内与体制外的协同合作体现了“共同治理”原则。“‘共同治理’可视为现代公共文化管理的普遍模式，正是这种模式，保证了公共文化管理或服务‘公共性的实现’。”[3]“共同治理”源于利益相关者理论，强调政府相关部门、文化事业单位和各种社会力量的相互依存、制衡、对话，形成联合行动的协作网络，以参与决策为基础，通过交换信息、促进合作、形成共同目标行动准则，目的是促进公共利益的最大实现，政府的作用是确立指导思想、决定目标方向、实行效率监督。

其次，法人治理结构的引入有利于推动公共文化服务供给机构和供给主体的重构。长期以来，我国的事业单位一直是作为国家文化决策的执行机构运转的，由于公共性、公益性目标无法形成定量的考核评价体系，文化事业单位公共财政支出效率低下，缺乏自我拓展和自我革新的动力机制，无法深化内部机制改革。而法人治理结构的建立，实质上引入了外部治理，是一种创新文化事业单位改革方式的路径。从运行机制上看，传统的事业单位是一种“内敛式”模式，接受上级政府部门委托，履行公共文化产品和服务的职能，形成封闭式的业务运转，组织僵化。这种内卷化运行的状态易形成“内部人控制”，弱化文化事业单位的公共取向。由于采用科层制垂直管理模式，与社会需求时常脱节，时常出现信息不对称的情况，单向供给的模式导致同类文化事业单位提供的服务同质化严重，并且很容易陷入对本单位利益的追逐而导致公益性目标的偏离甚至扭曲，因此，引入权力的分配与制衡机制显得尤为迫切。而法人治理结构则主要为“外拓式”取向，是一种开放性的社会资源吸附体系。一方面，由于社会成员的参与，形成了社会需求的吸收反馈机制;另一方面，理事会也为机构发展争取资源，向外拓展，寻找机会，实现了文化事业单位与社会之间的外部对接，促成了资源在体制内与体制外的交互流动。

最后，法人治理结构是推动政事分开、文化事业单位去行政化的重要途径。2015年中共中央办公厅、国务院办公厅出台《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》，要求“进一步落实公益性文化事业单位法人自主权，强化公共服务功能，增强发展活力，发挥公共文化服务骨干作用”。事业单位具有“准政府”的特性，政事关系实现脱离之后，事业单位作为独立的主体发挥其社会作用。法人治理结构的前提是实现事业单位的法人自主权，包括自主管理权、自主经营权、机构设置权、用人自主权等，因此既需要政府下放权力，减少对文化事业单位微观运行中所涉及的具体事务的干预，使文化事业单位能真正落实独立法人地位，自主管理运营事务，也需要加强政府主管部门对文化事业单位的宏观管理能力，通过对效果考核、验收标准的设立，确保公益目标的实现。

文章来源：《治理研究》 网址: http://www.zlyjzz.cn/zonghexinwen/2020/1111/913.html