中国边境治理研究:从单一视角转向复合视角(4)

(二)治理主体:中央政府与地方政府

边境既是维护国家主权的壁垒，也是走向世界的通道，或者说既是国家的“墙”，也是国家的“门”。所有的边境问题都是国家问题，须在国家治理中予以重视。在边境治理活动中，中央政府承担着宏观性的主导作用:一是涉及国防与外交等方面的事务，必然由中央政府直接处理;二是边境地方政府的治理能力普遍偏低，中央政府需要调配全国资源来支援边境地方治理;三是一些重大外向型战略需在国家统一规划中实施;四是国家出台的针对边境和“涉及”边境的法律和政策，发挥着导向性和框架性作用。

边境地方各级政府承担具体职责。这里说是的广义政府，即“一级地方承担和行使国家权力并履行地方治理职责的整体”[11]，包括宏观层面的9个边境省区，中观层面的45个边境地市州盟及新疆生产建设兵团的9个边境师，微观层面的140个边境县市区旗和58个边境团场。边境乡镇由于不是一级完整的政府单元，因此应被纳入县级行政区内予以统一看待。从纵向来看，通常越是低层级的政府，越是接近边界线，承担的边境治理任务也越具体。从横向来看，不同政府部门参与边境治理的形式和程度差别很大。以县级政府层面来看，公安部门涉及出入境管理、涉外案件等工作，民政部门负责边民的民生工作，外事部门参与边界、界碑管理和涉外事宜，口岸管理部门则介入口岸管理。除地方政府以外，军事组织也会参与边境地区的地方治理，并在安全与稳定方面发挥十分特殊的主体性作用。

(三)治理客体:特殊事务与一般事务

边境治理客体是边境治理所针对的客观对象，可分为一般事物和特殊事务。一般事物就是那些与非边境地区相同或相似的公共事务，特殊事务是边境地区特有的公共事务。以往的研究，多把边境治理视为对边境特殊事务的治理，这就忽略了边境治理的一般性客体，从而把边境治理的内涵大大缩小了。

特殊性边境事务通常以边界为存在基础。在“地”的维度上，一方面要围绕边界、界标、界碑等主权标志物，实施边防、固边、界标与界碑的维护、非法通道监控等排他性治理;另一方面要围绕口岸、边(跨)境经济合作区、边境贸易区、边民互市贸易点，开展开放性治理。在“人”的维度上，不但要针对跨境流动人员、社会组织进行规约和管理，同时要对边民、跨境民族等群体实施管理和动员。历史上的边境管理以边防工作为中心，把与国防安全相关的边境事务置于突出地位。近年来，沿边开放政策、“桥头堡”战略和“一带一路”倡议等外向型活动，又使得同开放与流通相关的边境事务空前凸显。

相比之下，一般事务的边境属性或许并不突出，但也是边境治理中不可或缺的部分。国务院印发的《兴边富民行动“十三五”规划》，对于基础设施建设、保障和改善民生、发展优势特色产业、生态文明建设等方面的整体规划，就体现出对边境地区一般事务治理的重视。边境的地方政府同样也意识到，一般事务治理在边境治理中的重要性。如云南省2017年颁布实施的《边境管理条例》专门规定，省人民政府及边境州(市)人民政府要加大对边境地区财政转移支付的力度，对边境县域的产业发展和基础设施建设要加大投入和提供优惠政策。这显然也是将诸多一般性的社会公共事务纳入边境治理范畴之中了。

(四)治理方式:专项治理与非专项治理

专项治理，指为达成边境治理目标而专门制定法律、政策和实施具体措施。非专项治理，指普遍性的国家治理和区域治理方式在边境地区的施用。专项型方式由于是为边境治理需要而量身打造的，因此更具典型性，也更容易引起研究者的注意和重视。但应该强调的是，实现边境地区的稳定与发展除需要专项治理以外，还离不开非专项治理方式，并且非专项方式往往才是边境治理的常规性手段。

尤其对于边境地区的基层政府而言，更多时候是在贯彻和执行中央政府与上级政府宏观安排的过程中，运用一般性的法律、政策、行政、经济手段来开展地方治理活动。在使用这些非专项治理方式时，不同部门各司其职、分口管理，整个政府过程同腹地相比并无明显差别。但这种表面上斯通见惯、平常无奇的地方政府治理活动，却承担着关键性的边境治理功能:一是，边境区域的安全、稳定与发展，很大程度上就是在这种常规治理中实现的;二是，一般性的治理方式常常会被特殊化，以适应边境地区独特的治理生态;三是，专项方式治理效果的形成，往往要以非专项方式治理功能的发挥作为前提条件。这样来看，非专项治理方式也是边境治理体制的重要构成部分，离开这种一般性的地方治理活动，对边境治理的理解必然是片面的。

文章来源：《治理研究》 网址: http://www.zlyjzz.cn/zonghexinwen/2020/1106/867.html