中国边境治理研究:从单一视角转向复合视角

边境是现代国家特有的一种政治地理空间现象，是伴随主权领土体制的形成而产生的。边境对于国家主权领土的维护具有先天性的意义，同时在全球化时代又是对外开放的前沿，因此带有“封闭性”和“流通性”的双重属性，边境治理在国家治理和国家发展中扮演着独特而重要的角色。对于中国这样一个地缘环境复杂，对外依存度不断提升的国家而言，边境治理显得尤为重要。特别是在“一带一路”倡议等国家外向型发展战略逐步展开的背景下，边境治理的意义得到了前所未有的凸显。在这样的背景下，形成专门性的边境治理研究领域，构建边境及边境治理知识体系，从而回应社会实践对边境知识的强烈期待，这项工作就变得十分必要和紧迫。纵观现有研究，大都将边境治理视为一项专门针对狭义边境空间内特殊事务--特别是跨境事务--的治理活动，这可称为“单一结构”的研究视角。而事实上，中国的边境治理体制是由跨境事务治理和一般性地方事务治理共同构成的，本质上是一个“复合结构”。离开边境地区一般性公共事务的治理，仅凭对“跨境”事务的特殊治理，显然无法实现安边、固边、兴边、睦边的总体目标。因此，有必要基于对边境治理“复合结构”的完整认识，对现有研究的视角和内涵进行调整和补充，从而推动边境治理研究领域的构建和发展。

一、单一视角下的边境治理研究

随着边境问题和边境意义的日益凸显，今天的边境治理研究可谓方兴未艾。归纳起来，此类研究大致可分为三种类型:边境特有问题研究、边防与边境管理法律制度研究，以及边境治理理论研究。现有研究大都关注狭义的边境范围与边境事务，聚焦于针对边境地带特殊事务尤其是“跨境”问题的治理活动，由此表现出将边境治理内涵视为一个“单一结构”的学术偏好。或者说，这是一种“单一视角”下的边境研究。

(一)边境特有问题研究

该类研究主要基于边境紧邻边界的地缘属性和多为少数民族地区的社会特性，关注个别现象或个别问题的治理。当前经济学、政治学、民族学、社会学、宗教学、人口学等多个学科所开展的大部分边境研究，都可归为此种类型。其研究内容主要涵盖了以下几个方面:一是边境安全研究，包括传统的军事安全、地缘政治安全，以及全球化时代和现代化进程中凸显出来的非传统安全;二是边界研究，包括边界历史、边界政策、边界与界碑的维护;三是边境口岸研究，包括口岸经济、口岸管理、口岸情况调查[1];四是边境经济研究，包括边境贸易政策、边贸与民族地区发展、边民互市、沿边开发开放、跨境经济合作、边境旅游等内容;五是边境民族与宗教研究，主要涉及跨境民族、宗教渗透和国家认同等问题;六是跨境人口流动研究，包括跨国婚姻、跨国犯罪、跨境务工、非法移民、边境难民、出入境管理等。

可以认为，这样的边境及边境治理研究，所预设的地理空间实际上是一个狭义的边境范围，确切地说是边境地带和某些特殊的边境区域，研究对象也是边境地区特有的公共事务和社会问题。这些现象和问题都具有突出的边境属性--主要存在于边境地区，并且需要在边境场域中得到有效治理。进一步来分析，这些研究所关注的问题都与边界直接有关，边界是构成其研究对象的核心要素。离开了边界或“跨境”这个基本前提条件，就无法对上述的这些具体边境现象和边境问题展开讨论。相比之下，那些同处于边境地区之内，但边界或“跨境”特征不够明显的其他问题则很少被纳入其研究视野。

(二)边防与边境管理研究

军事学、公安学、法学等学科主要关注边防和边境管理的法律制度。其中，军事学的学者认为，边境工作的核心是边境防卫，边境管控是边防的基本职能，并力主构建一门独立学科--边防学[2]。随着周边形势的整体好转，有学者主张边境工作应从“防卫”转向“管理”，并主要关心“如何维护边界、边境秩序和安全”的问题，将边境管理看作是“国家维护边境安全和秩序的管理活动”[3]。另有研究认为，边境管理与边防是彼此相互独立的工作体系和工作方法[4]，应将二者区别对待，进而形成从属于公安学的边境管理学。

在边防学、边境管理学搭建起边境及边境管理研究框架的基础上，法学也开始介入这一领域，并以研究边境地区的治安管理、出入境管理、涉国境犯罪、民事行为、商事活动、睦邻友好等事项的法律制度为主[5]。由于目前中国不存在一套统一的边境管理法律体系，因此对于建立健全相关法律的呼声也日渐强烈。在第十二届全国人民代表大会第五次会议召开期间，就有多名代表呼吁尽快建立《边境管理法》《口岸管理法》和《边境河界管理法》，内容涉及国界管理、边境地区生产作业管理、边境地区通行管理、边境地区贸易管理、边民过境管理、边防会谈会晤管理、渔船渔民管理等各个方面，并主张通过立法活动来明确边境管理主体、边境管理区域、边境管理分工、边境执法权限和边情处置原则[6]等事项。

文章来源：《治理研究》 网址: http://www.zlyjzz.cn/zonghexinwen/2020/1106/867.html