中国边境治理研究:从单一视角转向复合视角(2)-治理研究

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中国边境治理研究:从单一视角转向复合视角(2)

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摘要：

这类研究的任务不在于对个别问题的讨论，而是从各自学科角度切入，为边境地区的管理建立一个整体框架。军事学的边防研究，公安学的边境管理研究，以及法学对于边境管理法制的梳理和立法呼吁，它们之间存在着一个共同点--尤为关注边境的安全与秩序问题。只不过，边防学的焦点在于国防安全，边境管理学除了关心边防以外还关心边境社会稳定，而法学研究则试图通过法制路径来阐释边境秩序的维护和管理问题。当然，安全和秩序固然重要，但却不能涵盖边境治理的所有内涵，而只是中国边境治理的一个层面而已。

(三)边境治理理论研究

相对于特定的跨境问题研究、边防和边境管理研究而言，边境治理的一般理论研究尚处于起步阶段，公开出版或发表的研究成果也比较少。长期以来，学界主要采用边疆治理的概念和分析框架来涵盖边境治理，边境治理被视为边疆治理的一个构成部分。但近年来，随着中国对外开放程度的不断加深，国家发展越来越融入世界，以及边境问题的日益突出，使得一些学者认识到应当把边境治理从边疆治理中分离出来，并作为一个单独领域加以研究。诚如有学者所看到的:“目前学术界对陆地边境治理的关注，多在陆地边疆治理的框架内对陆地边境一般性的探讨，即对陆地边境治理的共性关注得多，对特殊性则关注得少。这就导致了:在理论上，忽视了把‘陆地边境’作为一个特殊的区域加以关注和探讨，以至于在现有的陆地边疆治理理论中陆地边境治理理论的缺失”[7]。

在同边疆治理加以区分并开拓专门性边境治理领域的过程中，研究者们主要抓住了边境之“边”这个关键要素，并以此突出边境治理不同于边疆治理的个性。因此，对于边境及边境治理研究的内容和界限，学者们大多主张从“跨境”这一标准来进行限定。对此，有研究从全球化和全球治理的角度出发，认为边境治理议题的构建应考虑“是否是跨境问题”“是否影响到边境地区开放与安全”以及“是否需要多中心跨境合作治理”[8];或认为，“边境意指国界线穿过的互动性区域”，因而“若无跨界互动，社会性意义上的边境就会消失”[9]。可见，这种从边界和“跨境”维度来看待边境与边境治理的做法，同此前的边防和边境管理研究实际上存在着许多相似之处。

作者简介

姓名:孙保全夏文贵工作单位:

二、“单一结构”认识的局限性

经过梳理与分析当前的研究可以发现，各个学科多持有从边界或“跨境”这个单项维度和单一视角，来开展边境及边境治理研究的偏好。这样的研究同各自的学术旨趣有关，本也无可厚非，其取得的系列成果也是可圈可点的。然而，随着这种研究偏好日渐形成规模并且成为边境研究的主流，将边境治理视为专门针对跨境事务的治理活动，这种观点已始渐成为一种学术共识，即关于边境治理的“单一结构”认识论。反过来，这种认识论又指引着下一步边境治理研究的开展。这样一来，“单一结构”认识论及其影响之下形成的边境治理研究趋势所表现出来的固有局限性，就不得不引起重视和反思。

第一，对边境治理的定位不准。对于处在全球化时代的民族国家来说，边境治理在国家治理和国家发展中承担着“安全”和“开放”的双重职能，这一点在当前的研究中已基本达成了共识。同时，边境地区建设和发展本身也是国家治理的一部分，并且成为实现国家整体发展[10]的一块短板，这在全面建成小康社会的时代背景下变得尤为突出。而无论是边境“安全”和“开放”的工具性价值，还是其自身发展的目的性价值，都不是单凭对边境特殊事务的治理能够实现的，而必须要依托于整个边境地区和边境问题的善治。事实上，在国家的整体空间布局中，只有以行政区域为单位来划分边境，才能明确边境治理主体及其职责，进而把边境治理落到实处。这样来看，辖有边界的各个行政区域的治理就具有多重属性:一是处理好一般性的地方事务，保障辖区的稳定和发展;二是通过良好的地方治理，保障边境在国家治理格局中更好地承担安全与开放的空间功能;三是边境的地缘特性也往往使得一般性的区域问题及其治理变得特殊化。从这一点上来看，边境地区的地方治理特别是地方政府对于辖区的治理活动，是边境治理中不可或缺的构成部分。因此认为边境治理是一个单一结构的认识，存在着以偏概全的问题。

第二，与边境治理实践不符。中国的边境治理体制由边境特定事务和问题的治理，以及边境区域一般性的地方治理共同构成，因此是一个复合结构或二重结构。国家近年来实施的主要边境政策，既有针对边(跨)境经济合作区、边境贸易、边境口岸、沿边开放等专项性治理的内容，也有边境地区转移支付、“兴边富民”行动等从整体层面支持边境政区建设与发展的内容。各个边境省区，既出台了专门针对边境事务管理的地方性法规和政策，也各自采取了省内腹地对边境的对口支援、沿边地区扶贫开发等扶持边境区域发展的措施。另外，边境地区的地市级政府和基层政府实际上也大都以地处“边境”来进行自我定位，自觉地将地方治理职能同边境治理职能结合起来，特别是注重充分利用“边境”身份来积极争取各项优惠政策以形成地方发展优势。这样的基本现实表明，边境治理并不是一个专门针对狭义边境和跨境问题的概念，而是具有更加丰富的区域治理内涵。

文章来源：《治理研究》网址: http://www.zlyjzz.cn/zonghexinwen/2020/1106/867.html