蔡真亮:高校与县域合作办学的协同治理研究(4)

从机制设计上看，当前我国“县校合作”往往由地方政府所主导。因此，一方面地方政府需要与高校共同设计合作机制，同时要有意识地调整自身角色，不可用指挥和控制的角色参与“县校合作”项目实施，而是要变为合作过程中的贡献者与协作者。但这一点，许多地方政府很难做到，往往采用指令与控制的方式参与“县校合作”。“以控制和命令为手段所达成的协议不可能是真正的共识，也就不可能带来社会对权力系统的信任。”[7]另一方面，地方政府要与高校之间制定具体的议事与合作规则，重视合同规则的执行，政府规范行使行政权力，不可逾越法律法规边界，也不可逾越学校内部学术事务的边界。然而，尽管协同治理在决策过程中包含了广泛的利益相关者，但决策规则仍然偏向于在资源与权力上处于优势地位的参与方所控制，政府一般不会主动放弃利用其优势地位对协同过程施加影响，因此“县校合作”需要通过决策制度设计、各方利益评估等方法解决权力平衡的问题。

从资源层面上看，充足的资源是实现协同治理和共同目标的重要支撑与保障。在县校合作中，政府主要掌握着土地、财政预算、税收以及编制等资源，学校主要拥有科技优势、办学资金、教师队伍以及学生等资源。因此，如何通过加强沟通和信任建设，达成目标上的共识，从而让各参与方尽量多地贡献自身的资源是非常重要的议题。县校合作中，土地、经费以及人才政策等资源是合作的核心内容，但是在实际推进过程中，也会出现部分资源配置未能到位的情况。“在单极化治理框架下，政府成为公共事务治理的最高且唯一决策主体，政府在职能体系、职能范围、履职方式上拥有完全的自主权”。[7]例如，从经费支持方面看，由于部分地方政府本身债务压力大，或者由于领导班子的更换，没有能力或者不愿意按照协议投入资金，就会导致项目的搁浅，给高校融入地方发展带来负面影响。一个很典型的案例就是2001年兰州大学为满足对于校舍面积的政策要求，几经协调，选定位于距离兰州市区45公里的国家级贫困县榆中县的夏官营镇。选择榆中的一个重要因素是当时兰州规划在榆中建立一个科教园区，将来把市区里的高校全都搬过去，在资源投入等方面形成集聚效应。然而目前，兰州市早已放弃了向榆中发展的规划，转而重点建设市区北面机场附近的兰州新区;榆中县却又重新规划了自己的科技园区，但并未把兰大榆中校区考虑在内。兰州大学榆中校区面临资源缺乏，生源不足，没有得到当地政府应有的重视和相应的充足资源投入。至今，兰州向北削山建城，兰州大学榆中校区又面临再度搬迁。

四、“县校合作”发展的协同治理对策

(一)形成思想共识，确立共同发展目标

共同目标的确定是协同治理的出发点与价值基础，目标在协同过程中具有统摄性和持续性。地方政府与高校之间要在政策、趋势、双方需求以及相互合作的紧密性等方面进行评估之后，确立一个牢固的共同目标，可以是阶段性的迁址办学实施目标，也可以是中长期的“县校合作”办学与发展目标。从思想共识上看，地方政府和高校应当明确各自的角色和利益，在理性主义与社会公共责任之间寻找平衡点。第一，高校在县域办学过程中获得了土地、教学场地、实习实训、办学经费等的资源支持，拓展了办学空间、提升了办学实力。因此，高校需要从共同价值中寻找与县域合作办学的契合点。第二，高校搬迁或延伸到县域办学，为县域经济社会发展提供了人力资源、科技创新以及社会服务，促进了产业转型升级，改善了文化环境。因此，地方政府从大学公益性与社会职责视角出发，设立财政性专项给予支持，出台在科技、经济等方面合作的扶持政策。第三，学校和县域确保县域办学过渡期的稳定性。高校及时公开学校与县域政府的合作政策，做好与教师、学生以及校友们的思想沟通，最大程度上形成对合作项目的价值共识。

文章来源：《治理研究》 网址: http://www.zlyjzz.cn/zonghexinwen/2020/0806/349.html