蔡真亮:高校与县域合作办学的协同治理研究(2)

(二)政府政策与规划的不稳定性

许多协同治理的实践证明，一个强有力的领导者对于协同的促成经常起着至关重要的作用。在县校合作的协同行为中，地方政府的领导意见或者班子的决策意见如果是正面导向的，或者说在面对不同意见中是强有力地促成合作的，那么合作推进将会比较顺利。反之，由于地方政府主要负责人的调整以及发展规划与政策的朝令夕改，合作的高等院校局面将是非常被动的。例如，江苏苏北的某市引进了某独立学院的一期工程建筑面积16万平方米，总投资8亿，由于地方财政紧张，市政府决定将资金投向另一项目，导致学院二期工程断断续续，影响学校发展。有学者指出，政府往往更容易破坏协同主体间的共识基础和信任关系。政府习惯于“中心-边缘”的治理结构模式，甚至通过指令命令的方式，施加强制性力量迫使地方高校接受某种价值认知与行动方式。然而，以控制和命令为手段所达成的“协同”缺乏主体之间的价值共识。因此，在当前政府主导合作模式下，地方政府以及所领导的团队的决策对于合作项目的重视程度、决策能力以及各部门的执行力非常重要，直接决定着合作进展。

(三)高校内部各利益相关者的价值差异

高校内部治理涉及各利益相关者，包括管理者、教师、学生、校友等，其在理性价值与认识层面是否能达成“共识”，将影响“县校合作”协同治理的有效性、稳定性和持续性。首先是对于迁址或者设立分校区的合作办学意见不统一，部分管理者与教师不赞同。由于到县域办学，学校离中心城市有一定的距离，对于教师而言会打破原有的学习工作格局，导致部门资质较好的教师资源流失。如浙江工业大学之江学院校区搬迁到绍兴柯桥区后，教师队伍中博士流失了23名，副高及以上职称师资流失了40多名。[1]其次是由于学校搬迁，导致在招生中优质生源流失。一般学生更愿意选择在中心城市的学校，对于偏远的校区，即便学生入学了，退学率也会很高。兰州大学校长王乘在一个采访中指出，兰州大学榆中校区建成后，兰大平均每年有36名本科新生退学。[2]对于高校而言，内部师生缺乏思想共识度，某种意义上会导致部分师生对于学校发展的信任程度与依赖程度降低，个体理性挣脱了教师、学生与高校之间紧密的组织依存与共生关系，超出了集体行动的逻辑框架。

(四)政府与高校之间治理机制不完善

“县校合作”协同治理机制直接影响协作治理的效力和效率。当前我国高等教育管理体制“三级办学、二级管理”的格局普遍存在，即由中央、省(直辖市)、县(市)三级政府办学，主要集中在国家与省市一级管理。而高校“县校合作”办学主要集中在县市一级，造成两个方面的问题:一是“县校合作”的高校主要接受省(直辖市)教育主管部门的管理，县市级地方政府对于高等院校管理缺位，“地级市政府作为地方高校的投资主体，主要承担财政投入义务，却又不作为一级管理层次，不具备完全管理权力，使学校面临一系列办学困难”。[3]二是造成管理权限与职责不清。由于大量的经费与土地资源投入，县市政府短期更关心院校为区域经济建设服务，关心拉动当地地产、消费等行业发展，而由于专业设置、招生人数等主要是由省级教育行政主管部门控制，县市地方政府在这些方面考虑不多，导致高校不能很好地满足地方产业经济发展的需求。

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