人大预算监督：从权力制约到国家治理现代化(2)-治理研究

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人大预算监督：从权力制约到国家治理现代化(2)

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具体来说，我国功能性分权体系的基本要义在于政治集权与组织分权的结合，政治集权是功能性分权体系的基本前提，组织分权是功能性分权的主要表现形式。

政治集权主要体现在党的集中统一领导、党委根本决策以及党管干部等。国家权力分工协作不分立制衡的根本就在于党的领导为国家权力整合提供了平台，所有国家权力在党的集中统一领导下开展工作。组织分权是指在党对政治权力的集中统一领导之下进行的组织内部基于有效治理的分权。从权力分工来看，党的中央政治局和全国人大实质上行使的是决策权，国务院相对于党的中央政治局和全国人大而言行使的是执行权，纪委监委、法院检察院行使的是监督权。在功能性分权内部，在不同的权力运行环节，同一权力主体可能发挥着不同的功能，或决策或执行或监督。这种多功能性是由于权力主体之间存在相对性和嵌套性的特征。

从现实运行来看，党委与人大的关系对于人大的预算监督定位具有重要的影响。上世纪90年代以来，党政分工或者党政分开成为政治改革的目标。但如何实现是一个难题。基于我国的现实，有效的方式是党通过参与政治而影响政治。由于人大的一个主要功能，是影响和监督政府的政策。因此，党的政治治理意味着党可以通过参与人大间接的行使治理权。

具体而言，党委书记兼任人大常委会主任的做法就是这种间接治理的重要体现。党委书记兼任人大常委会主任，实际上为党提供了一个合理的制度化管道来参与政府事务，从而使得党对政府有可能从直接干预转变为通过人大间接参与。只有这样，才能渐渐使党从行政事务中分离出来，变成一个名副其实的执政党。

对于人大而言，这种制度安排，一是有利于人大角色的强化。党委书记兼任人大常委会主任有两个相互强化的功能：既能强化党对人大的领导，也能强化人大本身的权力和功能。其次，这一举动有助于在党和民意代表之间建立一个较为制度化的桥梁。如果党的主要领导亲自参与人大，他们能更便捷的倾听人大代表的意见，从而在某种程度上在决策时反映人大代表的意愿。

因此，强化人大系统对政府的监督功能，让人大逐渐成为人民参与政治的间接管道成为未来政治发展的重要内容。同时，人大也可以成为执政党从直接主政转型到通过参与组织政府间接主政的途径。

在这方面，加强和完善人大的监督，既为理顺党政关系提供了可能途径，也为完善功能性分权和中国特色的民主监督找到着力点。由于预算监督是人大监督的重要内容以及公共预算在一国政治经济生活中的重要地位，加强人大的预算监督可以成为完善功能性分权的突破口。

（作者李一花为山东大学经济学院教授，经济学博士）

文章来源：《治理研究》网址: http://www.zlyjzz.cn/zonghexinwen/2020/0919/602.html