人大预算监督：从权力制约到国家治理现代化

原标题：人大预算监督：从权力制约到国家治理现代化

一、问题的提出

十八届三中全会明确提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。在国家治理现代化过程中，财政制度现代化对引导国家治理的制度转型至关重要。换句话说，国家治理中管住了财政权力，特别是强制征集资源、开支公款和举借债务的权力，就在很大程度上管住了国家权力。

中西方国家，对政府权力的制约都是立法部门的职责。无论是委托代理理论还是宪治分权理论，都阐明了立法机关监督政府财政行为，对防止政府滥用权力和实现权力制衡的重要性和必要性。基于国家治理现代化视角，立足中国历史传统和当下中国现实，构建中国特色的权力分工体系，是新时代更好发挥人大预算监督职能的重要基础。

二、国家治理与权力制约的历史维度

从历史维度审视，我国的国家治理与权力制约有其自身特点。根据钱穆先生在《中国历代政治得失》中的研究，我国在人类文明的轴心时代就建立了具有现代特征的国家治理机制，到了唐代，这个机制达到巅峰。其中一个主要表现，是相权和皇权的分离，尽管皇权具有崇高旳权力，但他的行政和司法权受到宰相的钳制。这一点，也被美国当代著名政治学家福山所认同。在《政治秩序起源》中，他认为中国是最早建立现代国家治理的国家。

梁漱溟在《中国文化要义》中指出，西方的三权分立并非出自一种理想规划，而是事实慢慢演化而成。没有分离对峙之社会形势，则分权制度不会凭空发生，没有以此形势为背景之政党互竞，则分权制度不能得其运用。中国封建社会中的皇帝大权虽不可分割，亦不受限制，而自古便注意到如何加强其警觉反省之一事。

与西方的阶级对立不同，我国在阶级分立的同时，社会的结构更多的是士农工商四民的职业分途，各人做各人的工，各人吃各人的饭，土地和资本皆分散而不甚集中。政治上的机会亦是开放的，科举考试能够从民间吸收新分子参加政治，“朝为田舍郎，暮登天子堂”，统治者被统治者之间得以流通。因此，中国社会很难有系统性的阶级对抗。古代中国绝对是向上流动最充分的古代社会之一。

同时，中国是唯一一个在文明发展的初期，解决了一个人类社会面对的重要问题：如何选出有能力的官员。因此，中国自古代始就是一个大一统和权力一元化国家，权力系统的内部分工制约特征明显，国家治理与权力制约表现出与西方国家的根本不同。

三、国家治理现代化视阈中的人大预算监督

在我国，人大预算监督的价值目标并不是制约或者制衡行政机关，而是为了保障公共预算的合理化，进而确保公民的基本权利得到切实保证。这个目的与行政机关的价值诉求具有内在一致性，因为作为人大的执行机构，行政机关保证公共预算的科学编制、合理使用也是其扩充合法性资源的重要途径。

考虑到党在我国政治体制中的领导地位，我们就会更加理解二者之间合作者的角色定位。党通过党组加强对人大、政府等国家机构的领导。无论人大还是政府，都必须贯彻党的路线、方针、政策，这是坚持党的统一领导的基本原则。从公共预算的角度而言，预算编制、预算执行、预算调整都是党的方针、政策的具体落实。因此，确保预算编制合理、预算执行顺利进行也就构成人大与政府合作的重要内容。在我国，人大与行政机关之间的角色定位是 “合作者”，形成合作、达成共识是我国人大预算监督的基本理念。

在上述现实背景下，构建功能性分权体系来解释人大预算监督职能更符合我国现实。对于公权力体系内的分权，党的十七大报告首次提出：“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”党的十八大报告再次强调，“确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调。”党的十九大报告进一步提出“构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制”。由于任何一项事务完成的本质都是某一功能的实现。由决策、执行、监督的三事分工到决策职能、执行职能、监督职能的三职分定，再到决策责任、执行责任、监督责任的三责分置，从而形成我国权力体系内决策权力、执行权力、监督权力的三权分立（陈国权等，2020）。

文章来源：《治理研究》 网址: http://www.zlyjzz.cn/zonghexinwen/2020/0919/602.html