鼓励有条件的地方在环境治理领域先于国家立法(2)

首先，

近年来国家环境立法快速发展，已基本建立了环境保护的基础性法律制度，在既有的制度空间内留给地方自主开辟的新领域已不多了。比如，国家立法中发挥管制功能的具体规范在立法更新中逐渐完善，留给地方裁量和扩容的空间越来越小。这是国家层面环境法律体系逐渐成熟的结果。

其次，

地方立法必须坚守不违背上位法的红线，客观上为地方开展立法创新设置了边界。为了达到合法性要求，简单重复上位法一直是地方典型的立法困局。此外，由于生态环境问题相关立法的立法本旨和制度工具本身并没有特殊性，也就易产生地方之间彼此借鉴、模仿抄袭等现象。

最后，

一些市级立法机关的立法技术不成熟、经验不足，决定了部分立法与科学立法尚有较大差距。如何将具有地方特色的生态环境问题转化为法律命题并定型为法律制度，如何在立法过程中厘清职责权限、达成共识、排除干扰，如何设计法规规章的体例模式，如何吸收其他地方的经验，这些问题都需要逐一破解。

中国环境报：

《意见》提到，鼓励有条件的地方在环境治理领域先于国家立法。怎么理解“有条件的地方”？“先于国家立法”是不是意味着现在环境治理领域还有立法空白？

杜辉：

笼统来看，“有条件”至少涵盖几个方面要求。

一是

特定环境治理事项具有紧迫性，而国家法律又没能有效供给制度工具或仅有原则性规范，这就需要地方根据实际需求先行先试，在因时因地解决问题的基础上发掘将地方经验上升为国家立法的潜力。

二是

要有较高的地方治理能力，能够捕捉到生态环境领域的关键问题，并能将传统上依靠规范性文件或领导意志开展治理的模式切换到法治化的频道之上。这意味着“有条件的地方”往往是地方法治建设成熟以及地方治理能力较强的区域。

三是

市场机制和社会机制发育更成熟。在我们这种超大规模国家，市场配置资源的能力和社会力量参与治理的能力不可避免地存在区域差异，而要实现环境治理的多主体合作必要通过法律手段为市场主体和社会力量让权、赋权。没有这一基础，就很难通过地方立法进行相关的创新性立法。

这些条件其实某种程度上也反映了当前环境立法存在缺失或功能不足，尤其表现在市场化、服务型、说服式、体现社会治理能力的制度工具较少或者仅有原则性、倡导性规范。

环境治理体系的现代化需要强制与合作的结合、守法与执法并进，因此要在制度层面补齐短板，通过地方立法充分发挥私主体环境绩效标准、可市场化的许可、价格引导、协商、声誉机制、建议、指导、警告等柔性规制工具的激励、诱导、服务和整合功能。这样，在整合多主体的多层次规范和多元化工具基础上，才能将环境治理体系现代化推向更深层次。

通过地方立法调整多元利益关系延长国家立法功能线

中国环境报：

在生态环境领域，国家立法和地方立法之间如何良性互动？今后一些先于国家立法的地方立法存在，会不会影响法制统一？

杜辉：

地方立法扩容是在发展、改革、创新和法治相互交织的背景下展开的，因此立法权的行使必须与这些社会转型问题紧密结合在一起，既要回应转型需求，更要防范转型中诱发的制度风险。法制的统一性是这种复杂治理情景的基础，构成了地方立法的实质性界限，是任何层级地方立法工作必须遵守的基本准则。

因此，鼓励有条件的地方在环境治理领域先于国家立法并不是否弃相关的要求，而是在其划定的边界范围内进行创新。并且，随着国家与社会、政府与市场关系的结构性变化，地方能够更真切直接地观察到这种变化带来的治理情景变化，在法制统一的前提下鼓励有条件的地方先于国家立法，也是借助于地方立法的传导功能，使法律体系能对这些变化保持灵活性。

从规律上看，地方环境立法创新必然涉及国家和地方之间事权划分和治理绩效考核等复杂关系。地方环境立法除遵循“不抵触、有特色、可执行”的原则要求外，可以通过积极调整环境治理中复杂多元的利益关系来延长国家立法的功能线。通过主动立法、科学立法、创新立法塑造政府、社会、市场并驾齐驱的治理格局，拉伸国家立法制度功能的延长线。这样一来，自上而下和自下而上两个维度的治理诉求都可以在地方立法中实现良性互动。

中国环境报：

有时听到一些基层执法人员提出国家环境法律规范较笼统，不易操作。地方立法是不是可以很好地解决这方面问题？

文章来源：《治理研究》 网址: http://www.zlyjzz.cn/zonghexinwen/2020/0810/400.html