城镇小区配套幼儿园产权问题研究(3)

城镇小区配套幼儿园的现实权属不清，大多是地方政府及相关的国土、发改、建设、教育等部门没有能够对政策精准把握并严格落实。《土地出让前置条件意见书》、土地出让公告、土地合同、商品房买卖合同等应对小区配套幼儿园建成后的产权归属等内容予以明确，但在实际实施中欠缺，以致形成了历史性问题，不得已而对配套幼儿园进行综合治理。从全国范围来看，2010 年底我国内地的31 个省区市中已有20 个（64.5%）省级地区报道本省小区配套园建设与管理存在问题，其中北京、河南、云南、湖南、安徽、天津等省市尤为严重。[12]政策陷入“破窗效应”，很多开发商建成小区配套幼儿园后并没有交付政府或其教育部门，而是对外岀租等，民办园也随之增多。一些开发商通过化整为零、分区开发方式，使一次性开发面积达不到必须配套幼儿园的要求，规避幼儿园配建。[13]一些开发商投入到学校的费用超过政府规定的配套学校标准，建成的学校既应该包括国有资产部分、配套部分也包括开发商额外投入的民有资产部分，造成产权不清，导致开发商擅自将部分配建的教育设施出租或移作他用，或以引进“名校”为由牟利，或将学校交付教育部门使用后却以种种理由仍保留产权。[14]政府对小区配套幼儿园的产权有时被开发商篡取，产权的实际归属往往模糊不清；同时，国有资产流失更多地表现为具体的“技术性问题”，往往涉及办学设施上的产权纠纷，其产生的原因也更为复杂。[15]

3 城镇小区配套幼儿园的产权明晰与综合治理

2019 年1 月，国务院办公厅印发的《关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》明确要求城镇小区必须配套幼儿园，而且为公办或普惠园。城镇小区配套幼儿园产权问题关乎学前教育公益性、教育服务公共性，其产权不但要明晰而且要归为基层政府所有，在共有性质的前提下授权教育部门管理与发展，多部门协同治理。

3.1 城镇小区配套幼儿园的产权为“公”

城镇小区配套幼儿园用地应统一为“教育用地”。城镇小区幼儿园用地是服务设施类用地，但配套幼儿园要等同于中小学用地，需明确为“教育科研用地”或“教育用地”。发挥主体作用的配套幼儿园在用地性质上与各类学校一致，学前教育才能够真正成为基础教育的重要组成部分，终身教育发展的基础性将有保障。城镇小区配套幼儿园的土地取得一般要以划拨形式进行。各级政府应优先保障幼儿园建设用地，必须保障配套幼儿园建设用地，而且还要充足预留用地。以拍卖、招标、挂牌、协议等出让方式取得城镇小区建设用地的，要明确配套幼儿园的用地面积、建设规模、建设期限，重点是建成后的产权归属县区等基层政府所有、管理使用由基层政府授权等内容，纳入《土地出让前置条件意见书》等，土地出让公告中对配套幼儿园的用地范围与面积显著标识，在各类法律性合约中对小区配套幼儿园产权归属等内容予以明确。小区配套幼儿园用地为公益性，整个小区土地的出让金要扣除配套幼儿园部分，或另有约定减免部分以作补差、补偿。此外，若新建小区范围小，不足以建设配套幼儿园，必须以代建、购建等等方式予以解决，也可协商后以市场价值缴纳配套幼儿园专项资金，并在足额的基础上上浮一定比例，确保货币化保障的到位。

城镇小区配套幼儿园产权归属县区等基层政府所有，其管理授权于教育主管部门。教育主管部门在接收配套幼儿园的过程中，要按照配套幼儿园建设标准、《移交协议》等条件约定来验收接管。与此同时，城镇小区配套幼儿园产权登记、资产建档，配套幼儿园的各项档案材料，包括前期的项目建设资料、后期的验收移交清单等，专事、专人、专班负责。城镇小区配套幼儿园土地、资产等登记是其产权为“公”的法律确认，有关部门要按规定完成。

3.2 城镇小区配套幼儿园的治理要“准”

2020 年，各地城镇小区配套幼儿园治理按照工作要求基本完成，公办园或普惠性民办园比例显著提升，学前教育公共服务体系覆盖面增大、公益性加大。有的省市将已出让的配套幼儿园、产权归民营企业的小区配套幼儿园由政府回收、回购；而有的省市将产权已归私有的配套幼儿园要求一律不得改作他用、不得改变教育用途。一些地区对小区配套幼儿园的产权问题解决不好，将配套幼儿园委托办成普惠性幼儿园，回避了是否收回的核心问题，维持现有产权权属不变，虽然矛盾深藏不显，可为日后的日常管理与发展埋了“雷”。回收、回购配套幼儿园是否是政府的财政多支出，对配套幼儿园产权维持现状、委托办普惠园、每年财政给予补贴是否是政府的作为“少”和“慢”，都要实事求是对照治理工作的有关事项自查自纠。“坚持以人民为中心的发展思想，认真履行政府责任，依法落实城镇公共服务设施建设规定，着力构建以普惠性资源为主体的学前教育公共服务体系”，对城镇小区配套幼儿园全面治理要“准”，政策把握要“准”、方案制定要“准”、工作落实要“准”。确保小区配套幼儿园如期移交的根本是产权确认、园舍移交，没有绝对控制权的普惠性学前教育很难是“广覆盖、保基本、高质量”。所以，在小区配套幼儿园治理工作基本完成后还要继续做好以产权确立为中心的精准综合治理。一是要认真研究、明晰城镇小区配套幼儿园的各项政策要求，不打折扣、不讲条件、不搞变通的回头执行，对历史性的规划、建设、移交等多环节的问题对照相关文件的要求查出来、摆上来。二是要全面整理城镇小区配套幼儿园的各种档案，依据历史性记录，对没有将产权和园舍等全部移交的应核查《土地出让前置条件意见书》、出让公告、土地合同、商品房买卖合同等文件，核算商品房销售价格构成、建设成本等内容，依据当时的政策要求来综合判断幼儿园产权的归属，对仍具有权属纷争的，要坚决从规划、土地出让（划拨）等源头查起，把查文档与查事件、查人员相结合，溯本求源中解决问题。三是要适时启动追责机制，对违反规定、造成损失的政府部门有关人员的工作情况、城镇小区建设和配套幼儿园建设相关人员的尽责情况进行调查，根据调查结果、损失程度、补救成效等再作进一步处理。四是要适当加大对当前城镇小区配套幼儿园建设不力的惩戒处罚力度，对缓建、缩建、停建、不建和建而不交配套幼儿园的, 不得组织对小区建设综合验收，对无正当理由拒不移交小区配套幼儿园的建设单位将纳入房地产开发企业黑名单，实行联合惩戒。五是要加大财政投入，增设独立机构和增加教师编制，多方面保障城镇小区配套幼儿园发展。经过各方的协作努力、持续治理，城镇小区配套幼儿园以产权公有为基础的新机制建立，将进一步提高学前教育公益普惠水平，不断满足人民群众对幼有所育的新期盼。

文章来源：《治理研究》 网址: http://www.zlyjzz.cn/qikandaodu/2021/0611/1961.html