城镇小区配套幼儿园产权问题研究

城镇小区配套幼儿园是城镇小区幼儿园的重要组成部分，应成为我国学前教育资源网络中的基础、学前教育公共服务体系中的主体。小区配套幼儿园定义为由政府统筹安排的“公共教育资源”是从学前教育的公共性和国家积极履行行政给付的分析框架出发得出的结论，是依据小区的居住人口规模或住宅建筑面积规模，在房地产开发商开发小区住宅建设项目的规划设计文件中明确规定应当配套建设的服务设施。[1]学前教育关系民生大计、国家和民族的未来，城镇小区配套幼儿园问题关乎城镇公共服务设施建设、人民群众就近入园刚性需求、普惠性资源有效供给与合理布局，是目前必须解决好的大问题。长期以来，各级政府对幼儿教育的重视与投入相对不足，在市场经济发展中，特别是商品性住宅的迅猛建设进程中，由于多种原因使得民办高价幼儿园挤占了城镇小区配套幼儿园的较多发展空间，城镇小区配套幼儿园补建、改建、新建、置换、购置迫在眉睫，以产权公有为基础的综合治理和长远发展有待推进。

1 城镇小区配套幼儿园的建设管理日益规范

2010 年11 月21 日,《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》以国发〔2010〕41 号文件发布，明确指出：“发展学前教育，必须坚持公益性和普惠性，努力构建覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系”“加大政府投入，新建、改建、扩建一批安全、适用的幼儿园”“城镇小区没有配套幼儿园的，应根据居住区规划和居住人口规模，按照国家有关规定配套建设幼儿园。新建小区配套幼儿园要与小区同步规划、同步建设、同步交付使用。建设用地按国家有关规定予以保障。未按规定安排配套幼儿园建设的小区规划不予审批。城镇小区配套幼儿园作为公共教育资源由当地政府统筹安排，举办公办幼儿园或委托办成普惠性民办幼儿园。”[2]同年发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年）》也要求“建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制。大力发展公办幼儿园，积极扶持民办幼儿园。”[3]由此可见，国家对小区配套幼儿园（公办幼儿园）在十年前就明确要求“大力发展”“加大投入”“政府主导”“配套建设”“保障用地”“同步规划、同步建设、同步交付使用”等。当时的政策要求较为原则性，相关部门及各省市的配套细则没有及时衔接，至使在落实中不彻底、不到位，早期的要求未能产生预期成效，至使近年来的学前教育“入园难、入园贵”等问题出现。

2015 年10 月，党 的十八届五中全会决定全面放开二孩政策。随后，幼儿入园难再次被提升重要议程，其不仅是家事而且还是国之大事。面对学前教育压力，2016 年教育部提出要大力发展公立幼儿园，积极支持企事业单位举办幼儿园，采用政府购买措施来扶持民办幼儿园，在有条件的小学附属办学前班，但实际效果不明显。2018 年11 月，党中央、国务院印发《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》，明确规范小区配套幼儿园建设使用：“2019 年6 月底前，各省要制定小区配套幼儿园建设管理办法，健全发展改革、自然资源、住房城乡建设、教育等部门联动管理机制，做好配套幼儿园规划、土地出让、园舍设计建设、验收、移交、办园等环节的监督管理。各省要对小区配套幼儿园规划、建设、移交、办园等情况进行专项治理，2019 年年底前整改到位。老城（棚户区）改造、新城开发和居住区建设、易地扶贫搬迁应将配套建设幼儿园纳入公共管理和公共服务设施建设规划，并按照相关标准和规范予以建设，确保配套幼儿园与首期建设的居民住宅区同步规划、同步设计、同步建设、同步验收、同步交付使用。配套幼儿园由当地政府统筹安排，办成公办园或委托办成普惠性民办园，不得办成营利性幼儿园。对存在配套幼儿园缓建、缩建、停建、不建和建而不交等问题的，在整改到位之前，不得办理竣工验收。”[4]2019年1 月22 日，国务院办公厅印发了《关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》，1 月9 日成文并实施，其中要求“确保小区配套幼儿园如期移交。已建成的小区配套幼儿园应按照规定及时移交当地教育行政部门，未移交当地教育行政部门的应限期完成移交，对已挪作他用的要采取有效措施予以收回。有关部门要按规定对移交的幼儿园办理土地、园舍移交及资产登记手续。”[5]小区配套幼儿园的依标建设不仅要如期保质完成，而且对土地权属、资产登记等进一步作出了要求。

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