城镇小区配套幼儿园产权问题研究(2)

2 城镇小区配套幼儿园的产权

产权是指对合法财产的所有权。新制度经济学派的代表人物阿尔钦(A·Alchain)称“产权是一种通过社会强制而实现的对某种经济物品的多种用途进行选择的权利。”[6]产权在法律表现为占有、使用、收益、处分财产的权利。城镇小区配套幼儿园本身是近年来相关政策下的术语，其范畴等在目前基本清晰，而对应的产权即城镇小区配套幼儿园产权就更是新名词，其问题研究需要从历史、本质、现实等多维度展开，以取得共识，并以此推进城镇小区配套幼儿园的移交和之后的发展。

2.1 城镇小区配套幼儿园产权问题的研究与实践缓慢

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年）》要求在城镇小区幼儿园建设与发展中“政府主导”，并大力发展公办幼儿园。当时正值房地产开发新一轮热潮，2010 年全国房地产开发企业完成土地购置面积4.10 亿平方米，比2009 年增长28.4%，土地购置费9992 亿元，增长65.9%。[7]许多省市在土地出让中收取了大量的交易价款，但对基础设施建设的通盘考虑中没有将一些民生项目作硬性要求并落实，政府主导的公办设施、公益服务不同程度欠缺。2010 年11 月的《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》提出了学前教育的公益性和普惠性，明确了城镇小区配套幼儿园的概念和要求，但在落实中没有实际的成效。政府和公共财政在学前教育上的投入太少、欠账太多，一是当时的思想认识、建设规划没能长远考虑、整体统筹；二是政府相关部门与相关人员的不作为、慢作为，甚至是乱作为；三是之前没能“真督实导”，逐级将压力传导到位；四是小区的房地产开发、商品房建设等采取了化整为零、分散实施等方式规避政策、免除责任，甚至是经济的逐利性过大而放弃配套建设；五是城镇小区配套幼儿园没有引起各级党委、政府的高度重视并提上重要议程，至使此方面相对缺位，对相关部门、对小区建设单位都是责不罚众。

城镇小区配套幼儿园产权问题的研究与实践延缓，还有一定的客观因素。我国的市场经济是在发展中探索，有效市场和有为政府的有机、更好、全面结合需要发挥政府作用与宏观经济治理方面不断深化改革。在市场经济起步之初，住房改革并没有惠及大多数人，加之城市化的推进，住房需求增加，而政府在经济适用住房方面不到位，激起了房地产业的快速发展。政府在房地产业发展的同时，只是收取了土地出让金等费用，财政上形成了预算外收入。[8]政府在房地产业发展中有所缺位，特别是小区教育、卫生、文体建设方面的规划与实施。高标准市场体系需要政府职能的准确定位，各级政府在对房地产行业发展的监管，乃至对城市规划、建设、发展的统筹中都应坚持“以人为本、民生为重”，暖民心、惠民生、解民忧。在房地产业后期的差异化竞争中，许多民办高费高质幼儿园建成，推高了房价，也使得多数群众（尤其是工薪阶层）感到“入园难、入园贵”。由此看来，多年来，一些政府相关部门是慢作为了，在学前教育方面欠下了历史性债账。

2.2 城镇小区规划、建设的进程中，城镇小区配套幼儿园的产权被模糊性处理

1992 年7 月，《商品住宅价格管理暂行办法》下发，要求“商品住宅价格应以合理成本为基础，有适当利润，结合供求状况和国家政策要求制定，并根据楼层、朝向和所处地段等因素，实行差别价格”“住宅小区基础设施建设费和住宅小区级非营业性配套公共建筑的建设费计入成本，为商品住宅价格构成”“非住宅小区级的公共建筑的建设费用、住宅小区内的营业性用房和设施的建设费用不计入商品住宅价格”等。[9]城镇小区配套幼儿园不是“营业性用房和设施的建设”；其之外的民办幼儿园属此，不在本讨论范畴之内。城镇小区配套幼儿园无论是“住宅小区级非营业性配套公共建筑”，还是“非住宅小区级的公共建筑”，要认真梳理、深入研究。住宅小区非营业性配套设施为产权共有性质，而且配套建设是国家法律规定房地产开发企业应当承担的义务[10]，各个小区业主共有的配套公建或基建等如果互助合作，从初级到高级，“当作一件大事去做”，则小范围的共有产权将成为大范围的公有产权。《天津市新建住宅配套非经营性公建建设和管理办法》直接规定“新建住宅配套非经营性公建不得销售，建成后应无偿进行移交”等。[11]非住宅小区级的公建，由于建设费用不计入商品住宅价格则不为业主共有，即为“公共建筑”则产权为“公”。由此可见，城镇小区配套幼儿园的产权共有性质早有所表述，公有性质也有所意达，只是不明显、不要点、不重视而已。

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