清代直隶总督与辖区治理

作者：衣长春（河北大学历史学院教授）

直隶总督在清代诸多总督中政治地位最高，素称“八督之首、疆臣领袖”，之所以直隶总督有着如此高的地位，主要因为其辖区的特殊。皇帝通过直隶总督，将中央意志转换为具体政令，由直隶总督贯彻推行至基层社会。同时直隶总督根据直隶社会的需要，制定相应的举措和建议提交中央，从而构成一个完整的权力运行轨道，达到中央增强地方控制力的目的。清廷为凸显直隶省首善之区的地位，不仅充分放权于直隶总督，更给予大量政策性扶持，以期将直隶省打造成全国区域内的治理标杆，起到重要的引领和示范作用。

督抚一体的治理体制

直隶省作为京畿地区，如何对该地区进行治理，受到清帝异乎寻常的重视。顺治初年，改明北直隶为直隶省，管辖8个府、2个直隶州、1个镇。清廷沿用明朝职官设置，在直隶地区设宣府巡抚、顺天巡抚、保定巡抚、天津巡抚（总督）、宣大总督、直隶山东河南总督等多名行政长官，进行分区治理。

康熙时期，相继裁撤官职后只保留直隶巡抚，形成单一行政长官制。雍乾时期，直隶省新设宣化、天津、承德3府，府的数量增至11个。雍正二年，清世宗以直隶巡抚李维钧治绩突出为由，授其为直隶总督，为示恩宠特别强调李维钧升直隶总督仅为特例，却事实上形成了直隶省督抚一体的治理体制。

晚清时期，升承德府朝阳县为朝阳府，直隶省府的数量虽增至12个，但实际境域并未扩大。这一时期清廷为挽救统治危机，开始探索官制改革。光绪三十三年五月，颁布《各省官制通则》，虽未进行直隶分省和增设巡抚，但在直隶省新设了提学司、提法司、布政司和巡警道、劝业道，各司道属员虽受直隶总督节制，而实行分科治事，遵循中央民政部、度支部和法部制定的章程治事，必要时由各部垂直管理，弱化了直隶总督职权。

督抚一体制在直隶省的形成，主要基于两点原因。第一，直隶靠近京师，皇帝可以随时获取关于直隶总督的相关信息，此外大量官员往来京师必经直隶，会向皇帝奏报沿途所见所闻，加深了皇帝对直隶总督辖区治理状况的了解。因此，皇帝不必设巡抚总督相互监督和牵制。第二，出于维护京师安全的考虑。直隶总督兼兵部尚书衔，可节制直隶提督及全省绿营军队，保证了军事指挥的统一性。另外山东、河南两省毗连直隶不设总督，一旦发生动乱，直隶总督可兼管三省军务，有利于维护京师安全。

直隶总督对辖区的阶段性治理

直隶北部地区为游牧和农耕文化交界带，满蒙等少数民族集中，实行内地府厅州县制与盟旗制并存的二元管理模式。直隶中部地区包含京师所在地——顺天府，遍布八旗贵族和诸多王公大臣，政治势力错综复杂，因而实行京府制，由直隶总督与顺天府尹、兼尹共管。直隶南部为汉人集中区域，实行府厅州县制。直隶总督经过不断实践，探索出一套较为完善的治理机制。关于直隶总督治理的具体内容，大致可以分为政治、经济、军事、社会、文化五大方面。但由于不同时期面临的主要社会问题不同，直隶总督对于辖区的治理呈现出阶段性特征。

自雍正二年正式设立直隶总督到清朝灭亡，直隶总督一职共经历近百任。由于各个时期面临的主要社会问题有所不同，这就导致直隶总督辖区治理的理念和重点会发生变化。雍乾时期，直隶社会主要面临吏治腐败、钱粮亏空、河患频发、旗民矛盾等问题，雍乾二帝相继任用李维钧、唐执玉、李卫、孙嘉淦、高斌等一批能力突出的能臣。这一时期的直隶总督在治理理念上主要表现为锐意进取、倡导革新，这与雍乾二帝为政风格有着很大关系。在皇帝的大力支持下，直隶总督取得了令人瞩目的治绩。如李维钧推行摊丁入亩改革；唐执玉革除寄庄寄粮之弊，反对集市贸易落地税银征收，休养生息减轻农民负担；李卫改定区划、调整职官，提高了行政效率；孙嘉淦与高斌督直期间，通过修建草坝、深浚河流、培补堤岸等举措，大大减少了直隶河患发生的频率。

乾隆后期以降，土地兼并愈演愈烈，赋役沉重，加之天灾不断，水患频发，直隶社会官贪、兵疲、河决、财困，最终演化为民乱。嘉庆时期直隶总督共经历14人，从其选任来看，多为善于捕盗，或在镇压农民起义方面有经验的官员。但当这些官员到任后，也难以有效处理接踵而至的社会问题和危机，屡屡遭受皇帝的训斥和责罚，与雍乾时期形成鲜明对比。这表明在整个社会都处于衰败的形势下，直隶总督的治理能力和治理成效均大不如前。

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