住建部与上海开题超大城市精细化建设治理 陆铭

7月28日，住房和城乡建设部与上海市人民政府签署共建超大城市精细化建设和治理中国典范合作框架协议。根据协议，双方将聚焦城市治理体系、住房制度、城市建设体制机制等方面14项具体工作，通过部市合作，推动城市转型发展、绿色发展和高质量发展，为推动国家治理体系和治理能力现代化贡献上海智慧、上海样本，为世界超大城市建设和治理提供中国经验、中国方案。

就超大城市精细化建设和治理课题展开“部市合作”在此前并不多见，针对部市合作、超大城市、精细化建设和治理三个关键词，经济观察网邀请到上海交通大学特聘教授、中国发展研究院的执行院长陆铭进行解读。

陆铭多年来力倡中国发展大城市的重要性，认为城市的发展趋势就是中心城市会大型化，在中国至少一线城市和一些准一线城市要跟周边连线发展成都市圈，而城市应该做的事情是补短板。这其实是超大城市精细化管理的另一种表述。

经济观察网:住建部与上海市政府签署共建超大城市精细化建设和治理中国典范合作框架协议，这种部市之间针对城市建设的合作似乎并不多见，如何理解“部市合作”对推动超大城市精细化建设的作用?

陆铭:部市合作的这种框架性协议，我不觉得有那么特别。从地方政府角度来讲，希望国家相关政策制定部门提供更多的政策支持，我觉得住建部未见得能够给上海市现在的发展直接提供特别重要的政策优惠，相反，大城市里的一些具体实践，有可能在住建部转化为政策或可推广复制的经验，在全国形成一些新的实践。

比如在大城市发展过程中，如何建设小区，其实早在几年前就提出不再新建封闭式小区，而是走向街区制，如何实现这一点?相对比较大的城市可能会走在前面。有些大型的小区要打通内部通道，增加街道活力，住建部也一直在想这个事情。

大城市的人口结构里，高、低收入者同时存在，如何在居住模式上形成所谓的“大混居、小聚居”模式，一些大城市会形成一些经验。

应该说，从大城市的精细化治理角度讲，相关部门远远不止住建部，自然资源部、交通部也非常重要，我想，这种部市合作可能仅仅是一个开端。

例如，土地的综合利用、不同用途土地的灵活转换、容积率的管制如何适当放松等等，这些是超大城市发展中比较重要的问题，我自己的理解是，国家层面在这些问题上并没有直接针对地方政府的硬性管制，比如说放松对容积率的管制、商服用地向住宅用地转换，在政策上是允许的，但是地方政府层面操作起来成本非常高，这些问题可能能够通过地方的实践转化为国家可推广复制的一些经验。

地方实践和相关的中央部委之间接下来可能形成一种新的互动交流、相互借鉴、推动改革的合作模式。

你如果要问我的话，我其实觉得在土地上，自然资源部和上海之间有更加重要的、需要突破的地方。

经济观察网:为什么“超大城市治理”在当下成为比较迫切的问题?

陆铭:从全国的角度讲，人口向大城市特别是以特大城市和超大城市为中心的都市圈集中将是一个长期的趋势，超大城市治理能力的提高，可以有效提高资源和人口的综合承载力，会使得地区和地区之间的人口流动更加顺利地实现。

超大城市越是能够在城市治理上实现优化，提高城市的宜居程度，提高经济和人口的综合承载力，对缓解人口流出地大量人口缺乏就业和收入增长空间有限的矛盾就越有利。

从全国人口分布角度来讲，当前户籍制度改革之下，城区人口500万以下的城市已经放开了户籍，但是从数据上看，城区人口在500万以上的大城市、特大城市和超大城市，在全国跨地区转移的移民中所占的比重大约是一半，接下来政策上一个非常大的方向就是，推进城区人口在500万以上的城市逐渐进行户籍制度改革，加快已经是常住人口的进城务工人口转化为在本地安居乐业的户籍人口，或者能平等享受公共服务。

现在压力最大的其实就是个别超大城市，具体来讲就是北上广深，矛盾尤其大的是北上这两个超大型城市。在这两个城市，外来非户籍人口比重达到40%，而且从普查的数据看，在这两个城市已经居住了5年的外来人口大概在一半，居住10年的大概在1/5，这部分人口接下来如何市民化是当下非常迫切需要解决的问题。

文章来源：《治理研究》 网址: http://www.zlyjzz.cn/zonghexinwen/2020/0807/365.html