新型城镇化进程中的城中村治理研究(2)

城区城中村治理中最需要解决的问题。以黑龙江省牡丹江市为例，从调查来看，在城中村治理过程中，农户关心的问题，前四项分别是：农民持续的收入来源问题（17.3%）；农民转为市民后，能否再享受农村集体经济利益的问题（14.6%）；补偿标准较低的问题（18.7%）；担心形成“没有工作、没有土地、没有保障”的“三无”农民（17.4%）。其中，农户最关心的是担心补偿标准较低问题。

（二）新兴城区城中村治理的主要特点与问题

新兴城区扩张较快，城中村形成突然，农民缺乏适应准备。对于突然失去土地而被城市包围的新兴城区的农民来讲，由于长期受农村生产生活方式的影响，从观念、情感、习惯、能力上都很难适应新的环境。这些人既有对城市物质文明的向往，又有对农村田园风光的不舍，有的对城市文明的很多特征感到陌生而不能自觉接受，有的甚至更缺乏适应城市生活的生存能力。对这些突然成为城中村村民又缺乏城市生活生存适应能力的人们，需要政府和社会从以人为本出发，给予更多的尊重和关怀。

与老城区相比，新兴城区城中村治理的人均改造投资成本基本相当，但土地价格、商品房售价和规定的容积率明显偏低，改造难度大。

新兴城区的宅基地用地明显多于老城区，空院面积较大和建筑层次较低。在老城区，由于有较大的住房需求，村民为了增加收入，在拆迁前多年甚至十几年，几乎已将院落盖满且层次较高，获取了较高的租赁收入。但新兴城区的城中村，比如西安市长安区，较长时期一直是农村经济的生产生活方式，为满足村民农业生产和家庭经济需要，宅基地占地面积一般较大，院落空间也比较大，建筑层次较低，一般为二层。

抢盖搭建，违章建筑较多。面临城中村改造，不少村民为了获取数额不大的拆迁赔偿利润，在院落空间和低层次建筑上进行加盖抢盖。这种建设，没有任何实质意义的社会财富创造，但将会大量增加安置补偿和拆迁成本，导致社会资源的严重浪费，需要采取有效措施，避免和遏制加盖、抢盖。

新型城镇化进程中城中村治理的政策建议

（一）城中村治理模式选择的原则

城中村治理有多种形式，有政府主导型、村民主导型、开发商主导型，更多的是政府、村民、开发商共同改造型。不同地区、不同村庄条件以及不同事件，都可能影响到治理模式的选择。许多地区治理城中村过程中摸索出来的“一村一策”的改造经验，就说明不同村庄治理模式往往不同。无论选择哪种模式，都要因地制宜根据本地本村的实际情况，采取最佳治理模式；而无论选择哪种模式，政府相关部门的作用都是极为关键的。

建议城中村治理模式选择的原则为：不宜进行大规模彻底消除性质的改造，而应进行综合性质的改造，要进行同所处城市的城镇化阶段及发展阶段相协调的改造；应实施“自下而上”与“自上而下”相结合的改造，实施中小规模的、逐步的改造。城中村治理应根据各地具体的情况，制定适宜的治理目标，选取恰当的治理模式。城中村治理涉及到社会组织和社会管理、规划、拆迁（补偿）、融资、集体经济、就业和社会保障等一系列问题，政府应研究制定好各方面的政策措施。

（二）城中村治理的政策建议

1.充实城市总体规划，将城中村治理作为重要专题和内容，有效推进新型城镇化建设。城市总体规划应与新型城镇化的进程相一致，应对建成区和城中村地区的建设做到统一规划管理，统筹安排城乡市政基础设施和教育、文化等公共设施，解决外来人口的生活和居住空间需求。

2.加强城中村的管理与整治。解决安全隐患和市政基础设施不足问题是城中村整治的首要工作。“控制要先于大规模改造”，这是城中村治理的关键。在宏观制度供给约束的前提下，只有先行有效的控制，防止新城中村的形成与城中村违法建设的膨胀，才是行之有效的制度安排。因此，首先应进行城中村违章建设的查处与数据库的建立，包括城中村合法与非法建筑、外来人口构成、村民人口结构等的普查，完善投诉举报信访制度，严格巡查制度等举措，并在此基础上，研究建立遏制城中村违章建设的长效机制；其次，对条件成熟的局部城中村进行试点改造，要通过多种手段改善城中村的居住环境，包括：历史文化遗存保护、建筑外观改善、公共空间改善、市政公用设施改善、公共配套设施改善和道路交通设施改善等，为今后积累改造经验；第三，视政府具体财政能力，进行部分廉租房建设，可根据居住年限等条件以满足低收入群体的部分居住需求。通过这一系列措施，在国家宏观治理结构与制度供给约束去除后，为大规模治理改造城中村创造条件与机会。

文章来源：《治理研究》 网址: http://www.zlyjzz.cn/qikandaodu/2021/0118/990.html