新型城镇化进程中的城中村治理研究

城中村是城市郊区农村城市化进程中的特殊现象，是在城乡二元土地管理体制下，城市建设急剧扩张与城市管理体制相对滞后的矛盾所引发的，是指在城市规划用地内仍然保留了部分农村社区的外观形态、人际网络、组织制度、管理模式、历史文化及生活方式的特殊城市社区。城中村现象出现于20 世纪80年代中期城市经济体制改革之后，尤其是改革开放较早的东南沿海大、中城市里。城中村是中国城镇化进程中的独特现象，是我国城乡二元体制的产物。城中村的现状和治理所面临的问题，聚焦了城乡发展一体化所面临的所有政治、经济、社会、文化、生态等课题。处理好城中村问题是关系到我国新型城镇化建设的重要内容。

城中村产生的原因解析

（一）工业化与城市化的快速发展是城中村现象产生的直接原因。城中村的产生与形成是我国近些年城市化进程快速推进的结果。城市与城市化的快速扩张，必须要有大量土地支撑以满足扩张的需求，必须要通过征收城市周边农村的耕地获得扩展的空间，于是城市近郊的农村就被高涨的城市化浪潮所席卷，实现了“城市包围农村”。城市扩张绕过了农民聚集的村落，只征收了他们的土地资源，而没有将农村人口真正地融入城市，于是一个个的“孤岛”，即城中村产生了。因此，工业化与城市化的快速发展是城中村现象产生的直接原因。

（二）城乡二元体制是城中村形成的深层次制度性因素和根本原因。世界上的发展中国家普遍地存在着城乡二元结构（包括社会结构和经济结构），主要表现为国民经济由现代城市工业部门和传统的乡村农业部门所组成。这种二元结构是发展中国家在实现工业化、城市化过程中自然出现的现象。一般发展中国家二元结构是在经济发展因市场机制原因自然形成的，虽然城市产业比农村产业先进，但因为生产要素可以在城乡之间自由流动，城市对农村的经济辐射又能带动农村经济的发展，农村剩余劳动力能够被城市产业逐渐吸收，从而可以使二元结构相互转化。我国的二元结构受集中式计划经济体制和优先发展重工业的工业战略影响，表现出与其他发展中国家不同的特殊性，形成了城乡封闭的二元经济结构与社会结构，以及并存的一系列制度安排，如城乡二元土地所有制、城乡二元户籍身份制度、城乡二元分配制度、城乡二元社会保障制度等。我国实行的城乡二元结构体制是城中村形成的深层次制度性因素，也是根本原因所在。

（三）城中村的经济特征进一步强化固化了二元结构制度。城乡分割的二元结构制度是城中村产生的根源，也是城中村改造中的难点所在，之所以称之为难点问题，关键在于其涉及到城中村改造的对象——“农民”的切身利益。可以说，城中村中的农民是二元结构制度的既得利益者，力求维护二元结构制度所产生的生存状态，使其产生了路径依赖，这种路径依赖使得城中村的状况陷入到长期的非效率的锁定状态。农民从二元结构制度中得到利益，如农村土地产权制度所带来的租金收益、农村村委会管理制度带来的集体经济的分红和福利等，这使得作为理性经济人的农民强烈地依赖于这种制度安排，并力求维护之。二元经济结构产生城中村，利益驱使二元经济结构长期存在。城中村改造的一个核心问题就是土地问题，所以城中村的转制和改造，以及进一步的城市化都离不开对土地产权和土地资产经营的研究和探析。

（四）城中村形成的历史文化原因。除了城市化推进的客观因素和制度性的主观因素以外，城中村的形成还有其历史文化原因。在我国乡村社会，宗族通常是村落的一个重要组成部分，宗族和村落重叠现象更为严重。宗族文化迟滞了从乡村聚落到都市村庄的演进。传统观念的文化土壤、都市环境的心理适应以及经济利益的内在牵引是都市村庄得以存续的条件。城中村是以血缘和地缘为基础形成的社区，居民的乡土观念较重，尤其对村落历史的认同，是城中村形成的历史文化因素。

城中村治理面临的主要问题

将城中村治理所面临的主要问题分为城区城中村和新兴城区城中村两类进行分析。

（一）城区城中村治理存在的主要经济社会问题

城区城中村治理中存在的主要经济社会问题。一是私搭乱建现象严重。由于利益的驱动，城中村私搭乱建现象十分普遍，这些房屋大多是违法建设。二是土地使用中存在问题。村民的宅基地、工业用地、商业用地相互交织，存在非法出租、转让、管理混乱等现象；城中村土地既有国家所有又有集体所有，在改造过程当中应当区别对待，但开发商、政府往往忽视城中村土地的归属，或者认识混乱；存在强制拆迁、土地和房屋征收后补偿标准不统一等现象。三是基础设施薄弱。虽然处于城市建成区内，但市政基础设施标准低，配套设施严重不足。四是脏乱现象严重，征而未建的地块环境更为恶劣。五是社会治安存在隐患。城中村人口由村民、市民和流动人口混合构成，结构复杂，多元文化与生活方式在此交流、冲突、融合，社会管理的缺失和失衡使城中村成为城市社会治安问题的重点关注区域。六是存在精神文化匮乏现象。村民短期内依靠城中村优越的地理位置而获得土地的征用补偿和土地房屋出租收益，物质财富急速增长。但传统农村文化尚未与现代城市文明接轨，私房出租的巨大收益并未带来村民素质的提高，富裕之后不思进取、不工作、不读书的现象在中青年村民中蔓延。村民文化素质不高、法律意识淡漠使城中村成为新型城镇化进程的主要空间障碍。

文章来源：《治理研究》 网址: http://www.zlyjzz.cn/qikandaodu/2021/0118/990.html