基层治理研究之一:属地管理的问题与对策!

碧翰烽/文

属地管理

基层是个很容易被忽视的所在。虽然说有，但是有的地方往往是口号喊得多、真正关心的实际工作做得少。

这一次疫情防控，基层发挥了巨大作用，还将继续发挥巨大作用，构成一道道联防联控的战线。医务人员，社区工作者，基层干部，志愿者，公安民警，格外辛苦，格外不易，格外耀眼。

总结经验，汲取教训，是为了更好的提升基层治理能力和水平，是为了让我们的社会更加安宁，更是为了让老百姓的日子过得更加幸福。

属地管理，这是基层的使命，也是基层的尴尬。

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什么是属地管理?

从治理体系来理解，"属地管理"是相对于"谁主管谁负责"的。

也就是说，"属地管理"是以"块"为主，按照区域或地域来确定，比如省、市、县、乡、村等区域。

"谁主管谁负责"应是以"条"为主，按照行业或系统来确定，比较常见的垂直管理部分，属于此种管理模式之充分体现。比如税务、生态环境等部门，还有一些央企，垂直管理功能就比较强。

属地管理，本是一个正常的管理逻辑和治理格局，只是因为加入了"谁主管谁负责"的垂直管理体系，使得有些问题多少变得复杂了些。

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综治工作的属地管理:不只有责，更是有权!

专门针对一项工作，中央早就作出过属地管理的相关规定。

1992年，专门出台规定，对社会治安综合治理工作实行"条块结合，以块为主"的属地管理原则。

关于这份属地管理的规定，体现了"责权利"相结合的鲜明特点:

一是强调了部门单位的"谁主管谁负责"原则;

二是部门单位要服从所在地党委、政府的统一领导和所在地社会治安综合治理领导机构的组织、指导、协调、督促和检查;

三是强调社会治安综合治理的各项具体措施由基层社会治安综合治理领导机构负责组织落实，比如在城市原则上由街道负责，在农村原则上由乡镇负责;

四是各级社会治安综合治理领导机构，对辖区内所有部门单位的社会治安综合治理工作，有协调指导权、监督检查权、表彰批评权和对主要领导、主管领导以及治安责任人的党纪、政纪处分建议权。

2016年，《健全落实社会治安综合治理领导责任制规定》又明确提出，"严格落实属地管理和谁主管谁负责原则，构建党委领导、政府主导、综治协调、各部门齐抓共管、社会力量积极参与的社会治安综合治理工作格局。"

所以，这个属地管理，不只是给属地以工作责任，更是给了属地一定的权力，可以保障工作责任的落实。

近年来，一些地方创新的"街乡吹哨，部门报到"机制，其实就是一种真正意义属地管理的探索。

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当下属地管理存在的主要问题

属地管理之所以出现问题，主要是延伸到乡村之后暴露出来的，反映到基层治理的一些困惑。

一是有的地方上下之间不信任不认可。一方面基层认为自己干了太多的事，而且还认为有些工作应该是上级有关部门要干的，觉得自己费力不讨好;另一方面，有的上级部门又认为基层工作抓得不落实，执行力方面总是存在打折现象。

二是有的地方随意性比较强，缺乏法定支撑，人为因素增加。在一些地方，对于某项工作实行属地管理，没有进行认真的讨论与评估，往往是随意性比较强，仅凭一个讲话、一个会议、一份简单的文件，就将责任明确到了属地，缺乏严肃的法定支撑。

有一名村支部书记说:只要是在你辖区范围，所有事情都要你牵头，都要你负责。以拆违为例，就要村干部冲在最前面，城管等部门反而成了配合方。还有诸如黄标车的管理，也是让村干部冲在前面，交警等部门还成了考核方。

如此之结果，就可能导致属地管理项目太过泛滥，使得属地管理庸俗化。一个小小的村委会、居委会，变成了大而全的"小政府"，自治功能受到弱化。

三是有的地方只给责任，不给权力，使得问题麻烦归于属地。任何一项工作要想真正落实到位，必须做到"责权利"相结合，否则就可能陷入形式主义、官僚主义。

现在的问题是，有的职能部门本就是责任主体，现在却成了督查主体。不仅不给基层权力，反而是在扩张自己的权力。而实际上乡镇街道既无权力又无能力承担，导致基层治理出现不少薄弱环节。一旦出了问题，基层还得"背锅"。

文章来源：《治理研究》 网址: http://www.zlyjzz.cn/zonghexinwen/2020/0814/431.html