从“应急办”到“应急管理部”，折射出治理理(2)

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当然，机构的撤并调整只是改革的第一步，如何真正转变职能、磨合队伍、提升效能，还有较长的一段路要走，需要研究和思考的问题还有很多，这里既要遵循现代应急管理规律，也要结合具体国情，注重发挥制度优势，最终体现中国特色。

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第一，科学构建国家应急反应框架。应急管理部的组建并非简单的机构归类与合并，而应注重国家应急管理体系的系统再造和能力的整体提升，这就包括主导国家应急反应框架的建构。该框架以“安全”和“可恢复”两大理念为核心，以“阻止、保护、减缓、反应、恢复”五大环节为主线，涵盖与公共安全和应急管理相关的所有部门和队伍，通过“识别风险”、“评估能力”、“构建能力”、“整合能力”、“确认能力”和“提升能力”六项战略规划，提升相关部门的标准化工作水平和协同化沟通能力，最终形成高标准、零缝隙，统分结合、专通结合、平战结合的应急反应队伍，以应对各类复杂性、综合性安全风险和安全事件，提高国家整体安全水平。

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第二，系统强化应急部门协调联动。目前，应急管理部主要整合了自然灾害和事故灾难两类突发事件的管理职能，而公共卫生和社会安全事件由于专业性和涉及面广等原因仍然保持原有体制。当然，将负有应急管理职能的所有部门都整合进一个部门也是不可能的。因此，应急管理部在实践中必须强化同卫生、公安、政法、网信等部门的协作沟通。包括在国家应急反应框架下建立标准化、制度化、常态化的沟通机制，经常开展共同学习、交流、对话、培训、演练等形式的活动。同时，强化应急管理部在处置突发事件中的牵头负责、协调指挥职能和权威，理顺应急处置时相关部门之间的指挥关系，促进应急管理工作的协调和有序。

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第三，推进机构调整和队伍融合。为防止“表面合一，内部分散”问题的发生，就需要进一步打破原有的以对象划分工作职能和范围的思维定势，改变管林的只管林、管草的只管草、管水的只管水这样的工作局面，将土地、草原、森林、水域、山川等资源和空间统筹考虑，一体谋划，在专业基础上形成综合管理，提高规模效应。在救援队伍上，现有消防救援、地震救援、矿难救援、森林救援等多支队伍如何深度融合整合，需要认真研究和顶层设计。在城市中，消防救援实际上已经开始向综合救援发展，如何进一步整合相关队伍，提升消防救援的综合实力和反应能力，需要在应急管理部门的统领下整体谋划。同时加强人员的统一教育和培训，提高思想方法、工作方式、沟通协作的标准化和统一化，培养“大应急”的组织认同。

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第四，着力加强科技手段运用支撑。综合应急管理部门的组建，意味着管理对象和事务增多、管理幅度和难度加大，管理的复杂性、综合性会成几何级数上升。因此，必须善于运用“互联网+”、人工智能和大数据等信息化技术和手段，提高风险感知的灵敏度、风险研判的准确度以及应急反应的及时度。例如，通过大数据的整合与挖掘，就有可能实现对城市火灾事故风险区域的精准评估，并进而加强风险防范和控制，最终达到以有限的资源产生高效结果的目的。

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(作者为上海师范大学教授)

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